Quien piense que el referéndum sobre el Brexit del pasado día 23 de junio fue un punto de llegada se equivoca. En realidad es un punto de partida. El referéndum, o mejor dicho su recuento anunciado el día 24, fue el momento de arranque de un largo proceso negociador que puede demorarse años, y que amenaza con convertirse en una fuente de inestabilidad para el Reino Unido y la Unión Europea.

Dicho proceso negociador va a estar regulado por el artículo 50 del Tratado de la Unión Europea, que faculta a un Estado Miembro para notificar al Consejo Europeo su decisión de retirarse de la Unión. La activación del artículo 50 va a constituirse en un nuevo ejemplo de cómo el derecho se convierte en el campo de batalla donde se libran las más feroces luchas políticas. De hecho, el artículo es relativamente breve, dejando mucho a la interpretación y al derecho interno del Estado que pida la salida. Esto, a buen seguro, va a estimular encarnizadas disputas interpretativas, donde los diferentes actores competirán por hacer prevalecer una lectura del derecho europeo y del nacional que sea compatible con sus intereses y preferencias.

¿Quién puede pulsar el botón rojo?

El artículo 50 plantea una buena serie de incógnitas. La primera de ellas es quién puede iniciar formalmente el procedimiento de retirada de la Unión. Desde luego, el resultado del referéndum no es suficiente para ponerlo en marcha, no sólo porque éste no era vinculante, sino, sobre todo, porque el artículo 50 prevé que el Estado Miembro realice una notificación al Consejo Europeo. Lo que el artículo no prevé es qué actor de dicho Estado realizará la notificación, cuestión que el artículo parece dejar al derecho interno del país que active la retirada.

En Reino Unido, como cabía esperar, las disputas interpretativas ya han comenzado, y en particular se discute si pulsar el botón rojo del artículo 50 es competencia discrecional del Gobierno o si requiere al menos del consentimiento del Parlamento. No es una cuestión menor. Dada la dimisión del premier David Cameron, en caso de optarse por la interpretación progubernamental, sería su futuro sucesor, elegido por el Partido Conservador, el llamado a activar el proceso. Y todos los candidatos actuales están de acuerdo en que dicha activación deberá hacerse en algún momento, sin que quepa ignorar el resultado del referéndum: Brexit is Brexit. La hoja de ruta no es, sin embargo, la misma en caso de que la competencia corresponda al Parlamento o al menos en caso de que se considere preceptiva la autorización del legislativo. Antes del referéndum una amplísima mayoría de diputados, incluyendo la mayoría de los conservadores, apoyaban la permanencia en la Unión. Si estas posiciones siguen inalteradas tras el referéndum, el Parlamento tendría la opción de ignorar el voto popular y no activar el artículo 50. Aunque esta opción es, por motivos obvios, políticamente controvertida, ya hay parlamentarios que han anunciado su voto en contra del Brexit.

El control sobre los tiempos es control sobre el proceso.

Tan importante como quién puede activar el artículo 50 es cuándo lo hará. El artículo 50 no prevé nada al respecto, por lo que debe pensarse que su activación es una competencia discrecional del Reino Unido. Esto da al país un cierto poder. Los diferentes candidatos conservadores a primer ministro parecen insinuar que no habrá activación inmediata. Demorarse un tiempo en la notificación al Consejo Europeo puede servir a un dividido Reino Unido para consensuar sus objetivos y su estrategia en la negociación. Sin embargo, algunos actores del lado de los 27 ya han comenzado a urgir a su contraparte británica a que pulse el botón rojo. El motivo es evitar la inestabilidad política y económica que puede derivarse de un largo periodo de incertidumbres respecto a la relación entre la Unión Europea y Reino Unido. Dado que Reino Unido aún pertenece a la Unión y está vinculado por su derecho, los 27 pueden presionar al gobierno británico aprobando legislación que sea subóptima desde el punto de vista de los intereses de éste.

Pero las complejidades políticas al respecto del momento de activación del artículo 50 van más allá. En Reino Unido, y ante el caos originado por el Brexit, ya hay voces que piden elecciones anticipadas. Y hay partidos, como el Liberal, que anuncian que acudirían a estas elecciones con una propuesta clara de permanecer en la Unión. Si las elecciones tuvieran lugar antes de la activación del artículo 50, y los partidarios de la permanencia obtuvieran una victoria clara, el choque de legitimidades con el resultado del referéndum estaría servido, y la salida de la Unión estaría en cuestión. De hecho, ésta es una de las pocas opciones (mínimamente) viables para permanecer en la Unión Europea. La otra sería un nuevo referéndum al final de la negociación con la Unión, en la que los ciudadanos británicos eligiesen entre la permanencia o el pacto de salida al que Londres y Bruselas llegasen.

La lucha por sentarse a la mesa

Por último, no está del todo claro a quién corresponde concretamente llevar las negociaciones. El artículo no dice nada sobre quién llevará el peso de estas respecto al Estado que pida la retirada, y es lógico pensar que esta cuestión será determinada también por su derecho interno. En el caso del Reino Unido, quien se siente a la mesa no lo tendrá fácil. El negociador deberá partir de una posición y llegar a un acuerdo, que sean aceptables en el ámbito interno. Sin embargo, la sociedad y la clase política británicas están claramente divididas en cuanto a sus preferencias. Para empezar, porque casi la mitad de los ciudadanos dijeron querer seguir en la Unión. Y porque los que quieren salir tienen modelos de relación con la UE diametralmente distintos en su cabeza. Los brexiters más duros parecen optar por dar la espalda a Europa, incluso renunciado al acceso al mercado común si con eso consiguen limitar la inmigración de ciudadanos europeos. Pero un buen número de actores, como las universidades, los exportadores, o los expatriados británicos en Europa, necesitan de una buena relación con la Unión para no ver sus intereses afectados. Paradójicamente, estos actores internos del lado británico pueden ser una de las principales bazas negociadoras de Bruselas.

Del lado de la Unión, las cosas tampoco están claras. El artículo 50, así como el artículo 218 del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión, parecen dar el liderazgo en las negociaciones al Consejo. Pero es el Consejo Europeo, un órgano distinto, el que debe proporcionar las líneas generales de negociación. Además, el Parlamento debe dar su consentimiento al texto final del acuerdo. Y, aunque la Comisión sólo recibe menciones menores en los articulados, en la práctica es difícil pensar que el actor que hace las veces de gobierno de la Unión no tendrá ningún papel. El problema es que todos estos actores tienen posiciones a veces divergentes, como también las tienen los diferentes gobiernos nacionales cuyos intereses están en juego.

Todo por decidir

El proceso está por tanto sólo empezando. El artículo 50 del Tratado de la Unión da una serie de pautas para regular las negociaciones que vienen. Pero la política se va a colar por los intersticios del derecho, disputando los aspectos que las normas no hayan regulado o, incluso, cuestionando los significados de las normas para aquellas temáticas que sí están cubiertas por el derecho. Los tiempos que se avecinan van a ser difíciles para quienes quieran certidumbres. No las esperen. No se las van a dar.

Pablo Castillo es doctor en Derecho y Ciencia Política y profesor de Derecho Constitucional Europeo en la University of Sheffield (Reino Unido).

@pj_castillo_