Introducción

La tendencia al aumento de la desigualdad se ha convertido en un rasgo casi estilizado en el proceso distributivo en los países ricos. La creciente disponibilidad de fuentes de datos con información homogénea, tanto de encuestas como de registros administrativos, ha permitido constatar un progresivo ensanchamiento de las diferencias entre las rentas de los hogares, que ya era visible antes del inicio de la crisis económica. En los umbrales de ésta, la OCDE (2008) ofrecía suficiente evidencia comparada para demostrar que tanto la desigualdad de ingresos como la pobreza relativa habían crecido en la mayoría de los países –al menos en dos tercios de los que formaban parte de la organización– durante las dos décadas anteriores. En casi todos casos, el aumento de la desigualdad se había producido por una evolución mucho más favorable de las rentas más altas en comparación con las de las clases medias y las de los hogares con menores ingresos.

Los mayores niveles de desigualdad en la actualidad que en décadas anteriores no pueden atribuirse con carácter exclusivo, por tanto, al deterioro de la actividad económica y a la caída de los niveles de empleo derivados del cambio de ciclo económico en el último tercio de la pasada década. Las modificaciones de la estructura demográfica, el aumento de las desigualdades salariales, la mayor concentración de las rentas del capital y, sobre todo, la pérdida de capacidad redistributiva del sistema de prestaciones e impuestos, son algunos de los principales factores determinantes del cambio en el largo plazo en los indicadores de desigualdad. Buena parte de esos procesos fueron tomando forma con independencia de la evolución de los agregados macroeconómicos, que en las dos décadas anteriores a la crisis registraron, en general, una tendencia positiva. El propio título de otro de los informes de la OCDE (2011) más difundidos –Growing unequal– resulta especialmente ilustrativo de las insuficiencias del crecimiento económico para conseguir una mejora equitativa en los distintos estratos de renta.

Los mayores niveles de desigualdad en la actualidad no pueden atribuirse con carácter exclusivo al deterioro de la actividad económica y a la caída de los niveles de empleo

Dadas estas tendencias, confiar en el crecimiento económico como principal instrumento para reducir la desigualdad no sólo es una estrategia estéril sino que puede potenciar los efectos negativos descritos. Por un lado, existe creciente evidencia empírica de que el impacto de las fases expansivas de la economía sobre la situación de los hogares en la parte baja de la distribución es considerablemente inferior al que tienen las recesiones. Por otro lado, como también señaló la OCDE (2015), la desigualdad aumentó tanto en el período de bonanza como en el de crisis. Y, sobre todo, como la evidencia más compacta y reciente demuestra, puede haber un efecto mucho más significativo y negativo de la desigualdad sobre el crecimiento que el impacto que este podría tener en forma de una hipotética reducción de aquélla. Datos recientes del FMI confirman que los niveles bajos de desigualdad están correlacionados positivamente con mayores y más sostenidas tasas de crecimiento económico y que la redistribución no tiene, en general, un impacto negativo sobre éste (Ostry et al., 2014).

Estas valoraciones resultan especialmente sugerentes en el análisis de la situación en un país como España, que es en la actualidad uno de los países de la Unión Europea donde la desigualdad es mayor. Confiar en que el crecimiento económico pueda por sí solo resolver un problema estructural constituye una interpretación muy limitada de la realidad. Por un lado, la desigualdad ya era alta antes de la crisis en el contexto comparado, con sólo seis países con indicadores mayores que el español. Por otro lado, el crecimiento de la desigualdad en las etapas recesivas en nuestro país no siempre ha sido compensado por reducciones posteriores en las fases de bonanza, incluso cuando éstas han sido considerablemente más prolongadas que las primeras.

Resulta necesario, por tanto, profundizar en el análisis de los factores que explican que la reducción de la desigualdad en España no puede depender como determinante casi exclusivo de la recuperación de los niveles de empleo y producción. La estructura del artículo es como sigue. En un primer apartado se revisa la evolución de los principales indicadores de desigualdad y se comparan con los registrados en episodios recesivos anteriores. En el segundo apartado se analizan los factores que determinan que la desigualdad en España deba considerarse un problema estructural. En el tercer apartado se revisan algunos de los cambios en las políticas redistributivas que podrían contribuir a reducir el problema. El artículo se cierra con una breve relación de conclusiones.

1. El impacto de la crisis en la desigualdad en España

El comportamiento de la desigualdad en España en el largo plazo ha sido analizado por diferentes autores, existiendo suficiente consenso sobre la caracterización de los principales rasgos de esta evolución. La desigualdad disminuyó levemente en los años setenta, debido fundamentalmente al efecto compensador del deterioro del empleo y la prolongación de la crisis que tuvo el aumento de los salarios y el desarrollo tardío del algunos elementos básicos del Estado de Bienestar, se redujo notablemente en los años ochenta y hasta el primer tercio de los años noventa por el crecimiento económico y el incremento del gasto social, tuvo un repunte hasta el ecuador de esa última década como resultado de un intenso pero breve episodio recesivo, y apenas cambió durante la larga etapa de bonanza anterior al cambio de ciclo iniciado en 2007.

El juicio sobre lo sucedido en la crisis es algo más complejo, debido a los cambios en la metodología de la encuesta que cubre el período transcurrido desde mediados de la pasada década. La Encuesta de Condiciones de Vida (ECV), publicada por primera vez en 2004, ha sufrido algunos cambios de metodología. Hasta 2013, la información sobre los ingresos de los hogares procedía de los declarados por los entrevistados. Desde ese año, el utiliza datos proporcionados por la Agencia Tributaria y la Seguridad Social. En ambos casos se trata de renta de los hogares, pero la información es diferente a la de las rentas declaradas en la encuesta por los propios hogares y no es comparable. Con la nueva metodología, publicada en 2013, el INE ha tratado de reconstruir la serie hacia atrás ofreciendo tanto los microdatos como indicadores básicos de desigualdad desde 2009. Los datos para 2013 y 2014 con la metodología anterior están disponibles, sin embargo, para los investigadores. Su uso permite prolongar la serie.

En el Gráfico 1 aparecen dos series distintas de desigualdad, una correspondiente a la explotación de los datos declarados directamente por los encuestados, y otra que es la que ofrece el INE desde 2009 con los datos de renta procedentes de los registros administrativos. Como puede apreciarse, existen diferencias en el comportamiento de la desigualdad con las dos fuentes, aunque ambas coinciden en mostrar un claro crecimiento de la desigualdad en la crisis y un repunte al final del período considerado, cuando ya se había iniciado la recuperación de la actividad económica.

Gráfico 1. Índice de Gini, 2004-2014

Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida

Quedan pocas dudas, por tanto, de la agudización de los problemas de desigualdad durante el período de crisis, sin que la escasa información correspondiente al nuevo cambio de ciclo permita apreciar un cambio de tendencia desde 2013. Siendo preocupante el gran ensanchamiento de las diferencias de renta entre los hogares españoles lo es también, sobre todo, el que el grupo peor parado por la intensidad y la prolongación de la crisis haya sido el de menores ingresos. Una de las constataciones más negativas del cambio distributivo desde 2007 ha sido el brusco aumento de la pobreza severa, quebrando la tendencia a la reducción de este problema de las últimas décadas. Tal como muestra el Gráfico 2, el porcentaje de hogares sin ingresos que define la EPA –hogares que no reciben rentas del trabajo, ni de prestaciones de la Seguridad Social ni de desempleo– alcanzó su máximo histórico del 4,2% en 2014, repitiéndose ese valor a principios de 2015, cuando la tasa de paro ya había descendido más de tres puntos y medio, desde el valor máximo del 27% alcanzado en 2013. En los momentos previos a la crisis este problema afectaba al 1,7% de los hogares. La resistencia a la baja del indicador, aunque en los últimos trimestres de 2015 ya se aprecia cierto descenso, alerta contra las simplificaciones en las valoraciones de la evolución de estas formas tan crudas de pobreza con los cambios de ciclo económico.

Gráfico 2. Evolución del porcentaje de hogares sin ingresos

Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta de Población Activa.

Otro rasgo destacado de la evolución reciente de la desigualdad que permite anticipar severas dificultades para retornar a los niveles anteriores a la crisis es la mayor magnitud de su aumento en relación a otras fases recesivas de la economía española. Aunque la comparación más ajustada podría ser con la crisis de los años setenta, tanto por la prolongación del estancamiento como por la dureza del ajuste del empleo, la única posibilidad para evaluar la crudeza de la crisis reciente, al carecer de datos anuales para ese período, es el episodio de acelerado aumento del desempleo que tuvo lugar entre 1991, con una tasa del 14,4%, y 1994, cuando se alcanzó el 22%. Si se toma como referencia un mismo número de años para la crisis reciente, la tasa de desempleo pasó del 8% en 2007 al 20% en 2010, un aumento considerablemente mayor que el de la recesión de los años noventa.  

Gráfico 3. Variación del Índice de Gini en la crisis de los 90s (1991-94) y en la última crisis (2007-2010), (primer año=100)

Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta Continua de Presupuestos Familiares y la Encuesta de Condiciones de Vida.

El Gráfico 3 representa la evolución de la desigualdad a través del índice de Gini en los tres primeros años de crisis en los dos períodos considerados. El principal rasgo diferencial del período reciente es el mayor crecimiento de la desigualdad que en la recesión de los años noventa. Esta mayor incidencia de la crisis sobre la desigualdad puede tener consecuencias en el largo plazo, incluso con una recuperación suficientemente asentada de la actividad económica y la creación de empleo. En la anterior recesión, una vez que se cerró el episodio de desaceleración de la economía, la desigualdad no volvió a su nivel anterior, incluso después de varios años de bonanza económica y de muy intensa creación de empleo. En la crisis más reciente se suman la mayor magnitud del aumento del desempleo y de la propia desigualdad a las políticas de ajuste presupuestario desarrolladas desde 2010, con recortes que han afectado directamente a los hogares con menores recursos y con efectos regresivos que podrían perdurar en el largo plazo.

2. El componente estructural de la desigualdad

2.1. Desempleo, salarios bajos y desigualdad

La relación entre los cambios en el empleo y la desigualdad está determinada no solo por la evolución de los flujos sino por el tipo de empleo. Uno de los principales problemas del empleo creado en la recuperación es su marcado carácter temporal, a lo que se une, como rasgo más novedoso, el acelerado aumento del trabajo a tiempo parcial. Es difícil pensar que sin mejoras en el nivel de remuneraciones, siendo éstas necesariamente reducidas en ambos casos dadas las dos características citadas, la progresiva recuperación de los niveles de empleo vaya a reducir drásticamente el problema de la desigualdad.

Como varios trabajos han constatado, un rasgo estructural del mercado de trabajo español es la mayor incidencia del empleo de bajos salarios respecto a otros países. El salario mínimo es un fuerte condicionante de la distribución salarial, de tal manera que cuando su valor más se acerca a los valores centrales de la distribución de salarios, más se reduce la dispersión de ésta. Sin cambios drásticos en la relación entre el salario mínimo y el salario medio es muy difícil imaginar grandes variaciones en la desigualdad en las rentas primarias, incluso en un contexto económico expansivo. El Gráfico 4 muestra cómo el salario mínimo en España es inferior al vigente en los países con indicadores más bajos de desigualdad, tanto en términos absolutos, corregido por las diferencias en el nivel de precios, como en términos relativos, expresado en relación al salario medio.

Gráfico 4. Diferencias en el salario mínimo en países de la UE, 2014

Fuente: Eurostat.

No es extraño, en este contexto, que España tenga también uno de los porcentajes más elevados entre los países europeos de ocupados con rentas insuficientes para salir de la pobreza. El Gráfico 5 recoge este indicador para todos los países de la UE-27. La tasa de pobreza del 13% de los ocupados sólo es superada por Rumanía. Hay dos datos, además, que cualifican este indicador. El primero es que esa realidad se da con una tasa de paro que en 2014 era todavía del 24%, lo que excluye de esa categoría de ocupados a los asalariados con menor cualificación y salarios más bajos, que fueron los primeros en salir del mercado y son los que más dificultades tienen para retornar a él. En segundo lugar, destaca que esa tasa ya era alta incluso antes de la crisis, sólo superada en 2007 por la de Polonia y Grecia, además de Rumanía.

Gráfico 5. Tasa de pobreza de los ocupados en la UE (25-54 años), 2014

Fuente: Elaboración propia a partir de EU-SILC y Encuesta de Condiciones de Vida.

La alta incidencia del empleo de bajos salarios, en coherencia con una elevada desigualdad salarial, no es ajena a un marco institucional –salarios mínimos bajos y negociación colectiva dispersa– que la favorece (Davia, 2014). Los trabajadores de bajos salarios viven en hogares con problemas de desempleo, pobreza y privación material con mayor frecuencia que el resto de asalariados, por lo que la dualidad en el mercado de trabajo se extiende a otros ámbitos y corre, además, el riesgo de persistir en el tiempo si, como indica la evidencia existente, los trabajadores de bajos salarios tienen dificultades para ascender en la escala salarial. Existe, por tanto, un problema estructural de empleo de baja calidad y escasa remuneración, profundamente enquistado en la realidad laboral española, para cuya moderación serían necesarias profundas transformaciones de la estructura productiva, además de reformas en la regulación del mercado de trabajo.

2.2. La desigualdad salarial

La persistencia en el tiempo de un segmento de empleo precario, con bajas remuneraciones y muy reducida movilidad ascendente, incorpora a la estructura social un factor claramente determinante de las diferencias de renta entre los hogares. Para que esa desigualdad en las rentas primarias no se traduzca en una ampliación de la brecha en la renta disponible resultaría necesario un gran efecto compensador de las políticas redistributivas (OCDE, 2008).

La desigualdad tiene un comportamiento contracíclico, disminuyendo durante las expansiones y aumentando durante las recesiones

Los resultados de los distintos trabajos disponibles parecen mostrar que la desigualdad tiene un comportamiento contracíclico, disminuyendo durante las expansiones y aumentando durante las recesiones. Los trabajos que han intentado identificar las razones de la moderación de esta forma de desigualdad en la etapa de bonanza enfatizan, en primer lugar, como principal factor de ese cambio la reducción de la prima salarial de los titulados por el aumento de su oferta. El segundo factor que parece explicar que las desigualdades salariales no aumentaran en la etapa anterior a la crisis son los cambios en la composición del empleo. El auge del sector de la construcción y de las industrias y servicios asociados supuso una mejora notable en la escala de rentas de un sector de trabajadores que en otro contexto, de demanda mucho más débil de este tipo de actividades, habrían recibido remuneraciones considerablemente inferiores. En correspondencia con este razonamiento, el aumento de la desigualdad salarial posterior puede atribuirse al cambio en la estructura de las ocupaciones, con un efecto significativo de la caída de la actividad en el sector de la construcción, a la vez que un descenso de los salarios en el sector. 

Parece difícil, por tanto, que en el largo plazo puedan modificarse las condiciones que determinan la desigualdad salarial en la parte baja de la distribución, sin esperar tampoco grandes cambios en su parte alta. El cuadro, de hecho, que se deduce del uso de fuentes homogéneas para diferentes países muestra que la desigualdad de la parte superior de la distribución salarial en España es alta en términos comparados. No es fácil predecir, por tanto, que un ciclo expansivo pueda alterar sustancialmente las características básicas de la estructura salarial.

3. Políticas para reducir la desigualdad 

Sin cambios en los principales instrumentos redistributivos, tanto en el ámbito de la regulación como en el sistema de impuestos y transferencias, será muy difícil contener la inercia desigualitaria en la distribución de las rentas primarias. Tal afirmación no debe interpretarse como una negación del carácter redistributivo de la creación de empleo ni del efecto que ha tenido la crisis económica sobre las diferencias de renta entre los hogares españoles. El hecho de haber pasado a ser uno de los países más desigualitarios de toda la Unión Europea no puede disociarse del impacto diferencial que tuvo la crisis en España, que llevó a la tasa de desempleo a su nivel más alto desde que se tienen registros comparables. La crisis, sin embargo, avivó problemas que ya estaban presentes en la estructura social, algunos latentes y otros que ya se habían manifestado claramente. El riesgo, como se ha señalado es que ese aumento de la desigualdad, lejos de ser transitorio, tenga efectos permanentes. La única manera de rebajar esa probabilidad es que el crecimiento económico, condición necesaria pero no suficiente para la reducción de la desigualdad, esté acompañado de una intervención pública con carácter redistributivo mucho más activa. 

3.1. Una predistribución más igualitaria

En su aportación más reciente, Tony Atkinson (2015) sostiene que el aumento de ésta registrado en la mayoría de los países de la OCDE en las últimas décadas guarda relación con cambios en el equilibrio de poder de los agentes sociales. Si este diagnóstico es correcto, las medidas para reducir la desigualdad sólo podrán ser exitosas mediante un reequilibrio en esa distribución. En contra de la creencia generalizada, algunos de los factores que a menudo se identifican como responsables del aumento de la desigualdad, como la globalización, el cambio tecnológico, la flexibilización de los mercados de trabajo o el repliegue de las políticas de impuestos y gastos, ni quedan lejos del control de los poderes públicos ni son exógenos al sistema económico y social, siendo varios los ámbitos de determinación de las rentas primarias desde donde se puede hacer efectiva esa intervención.

Atkinson apunta varias direcciones en las que es posible instrumentar cierta forma de control de esos procesos para dotarles de una orientación más redistributiva. Una primera vía es fijar la dirección del cambio tecnológico como una preocupación explícita de los decisores públicos, incentivando la innovación de un modo que aumente la empleabilidad de los trabajadores y enfatice la dimensión humana de la provisión de servicios. Una segunda propuesta es desarrollar políticas públicas que proporcionen un balance más equilibrado del poder entre los distintos agentes económicos a través de distintas vías, como la definición de objetivos distributivos explícitos en la política de competencia, el aseguramiento de un marco legal que favorezca la representación sindical y un refuerzo de las instituciones que representan a los diversos agentes sociales. Una tercera propuesta es el refuerzo de la política de rentas, con salarios mínimos significativamente superiores al umbral de pobreza y la introducción de criterios de distancias salariales máximas en las empresas que participan en procesos de contratación pública.

¿Pueden tener traducción estas propuestas en el caso de España? Mientras que algunas de las alternativas citadas son excesivamente generales y requieren grandes plazos para que sean efectivas hay otras que podrían ser introducidas con mayor facilidad. La remuneración media por trabajador ha ido cayendo año tras año, con un crecimiento de los salarios cada vez más moderado y por debajo del de los precios en algunos años. Esta pérdida de capacidad adquisitiva no sólo se ha debido al proceso de ajuste de los costes salariales al contexto de crisis sino también a las medidas adoptadas de reducción de las remuneraciones de los empleados públicos y a la adopción de procedimientos de negociación de los salarios más descentralizados. El volumen, de hecho, de trabajadores afectados por convenios de más alcance se ha ido reduciendo. En segundo lugar, como han constatado distintos autores, las cifras más recientes de contratación temporal superan no sólo los niveles que había en el período recesivo sino incluso las de la etapa de bonanza. Se está produciendo, además, un incremento de la volatilidad de los contratos temporales, con una reducción de su duración y un aumento del encadenamiento de contratos. En tercer lugar, el bajo nivel del salario mínimo dificulta la mejora en la escala de rentas de un segmento amplio de trabajadores.

Uno de los principales determinantes de la desigualdad en España es la acusadísima dispersión en la distribución de las rentas primarias

Para conseguir una reducción de la desigualdad en las rentas del trabajo parece necesario, por tanto, avanzar en tres líneas. La primera es reforzar la capacidad redistributiva de la negociación colectiva, buscando un mayor equilibrio entre las ganancias de eficiencia que puede suponer una negociación más descentralizada y las pérdidas de equidad asociadas a esa mayor dispersión. La segunda, no exenta de polémica, es la elevación del salario mínimo. La tercera es una revisión del marco regulador del mercado de trabajo que limite la segmentación que produce la facilidad del recurso a la contratación temporal, tal como está definido en la actualidad. Es evidente que avanzar en estas tres direcciones puede suponer pérdidas de eficiencia e, incluso, es debatible el balance neto en términos de empleo y bienestar. Dado, sin embargo, que uno de los principales determinantes de la desigualdad en España es la acusadísima dispersión en la distribución de las rentas primarias parece imprescindible abordar un acuerdo social que afecte a la distribución de salarios.

3.2. La mejora de la capacidad redistributiva de las prestaciones sociales   

La reducción de la desigualdad pasa necesariamente por la combinación de una menor concentración en la distribución de las rentas primarias y una redistribución más efectiva. En el caso de España existen déficits importantes tanto en el cuadro de prestaciones no contributivas como en el ámbito de las prestaciones universales. Existe suficiente consenso alrededor de dos rasgos básicos en la evolución de las prestaciones sociales: tienen un claro efecto reductor de la desigualdad, pero esa capacidad parece haberse moderado en el tiempo. En la crisis, el sistema de prestaciones sociales contribuyó a evitar un mayor aumento de la desigualdad de la renta disponible, pero no impidió el rápido crecimiento de ésta. 

El sistema español de impuestos y prestaciones, de hecho, ya era antes de la crisis uno de los menos efectivos de toda la Unión Europea en la redistribución de la renta (Immervoll et al., 2006). La principal diferencia respecto a otros países es la limitada dimensión del efecto redistributivo de todas y cada una de las políticas que lo conforman, a excepción de las pensiones contributivas. En general, en los países donde más ha crecido el efecto redistributivo de las prestaciones monetarias, el elemento impulsor ha sido el crecimiento de su peso relativo en las rentas del hogar y no su progresividad (Cantó, 2013). En el caso de España es necesario un aumento en su volumen, en claro contraste con los recortes impuestos por la crisis. Ese aumento en el volumen del gasto no debe tomar como referencia únicamente el promedio de los países de la Unión Europea sino el propio nivel de riqueza de la economía española.

Existe un déficit muy importante en las prestaciones familiares, con una intensidad protectora casi mínima respecto a la mayoría de los países europeos

Aparte de buscar una mayor incidencia en las rentas de los hogares, el sistema de prestaciones sociales debería cubrir cuanto antes algunas lagunas evidentes. En primer lugar, existe un déficit muy importante en las prestaciones familiares, con una intensidad protectora casi mínima respecto a la mayoría de los países europeos. Resulta necesario avanzar hacia el diseño de un sistema universal de protección a las familias con hijos. Éste podría construirse tanto con carácter progresivo como con cuantías iguales por cada menor de edad. Como segunda opción, resulta urgente el aumento de la cuantía de la prestación no contributiva por hijo a cargo, ciertamente minúscula, tanto en comparación con otros países como respecto al umbral de pobreza.

En segundo lugar, resulta necesario reducir la fragmentación y aumentar la cobertura del sistema de garantía de ingresos. La prolongación de la crisis ha puesto de manifiesto las insuficiencias del sistema actual, que arrastra desde hace años serios problemas de inequidad, y que destaca en el contexto comparado por carecer de una última red de seguridad económica homogénea por territorios o tipos de hogar. Estas lagunas limitan significativamente la capacidad redistributiva del sistema, que ya era muy limitada antes del inicio de la recesión. Parece necesario avanzar hacia un sistema más integrado, con niveles de adecuación no tan alejados de los europeos y con una extensión de la cobertura ofrecida a los hogares sin ingresos que dé respuesta a varias de las lagunas actuales.

La redistribución no se agota, en cualquier caso, en el efecto corrector de las desigualdades que tienen las prestaciones monetarias. Después de las prestaciones de jubilación, los gastos sociales más importantes son la sanidad y la educación. En el caso del gasto sanitario, los resultados de algunos trabajos permiten concluir que aunque estos gastos tienen un gran efecto reductor de la desigualdad, los resultados en términos de progresividad y redistribución son peores que los que se obtenían antes de la crisis (Calero y Gil, 2014).  La reducción de los niveles de gasto en el período más reciente alerta sobre una posible merma de la capacidad de los sistemas educativo y sanitario para garantizar una mayor igualdad de oportunidades y contener la transmisión intergeneracional de la desigualdad y la pobreza.

Varios autores han destacado algunas de las características de estos gastos que limitan su capacidad redistributiva potencial. En el ámbito de la educación, el gasto público en esta función se sigue distribuyendo en España de forma ligeramente progresiva, aunque sus diversos componentes ofrecen resultados muy diferentes. El gasto público en los niveles previos a los estudios superiores resulta progresivo, pero el que se destina a conciertos y subvenciones al sector privado es regresivo, lo que también se observa en el caso del gasto público en educación superior y el destinado a becas y ayudas. Existe también evidencia de una desigual distribución por grupos de renta de los problemas de abandono prematuro y fracaso escolar, muy concentrados en las decilas más bajas de renta, que resultan especialmente acusadas en determinados grupos, como los inmigrantes. Son necesarios mayores programas de gasto y servicios específicos de apoyo y mediación para los centros que acogen a este alumnado en mayor proporción. En el caso de la sanidad, las últimas reformas han tenido importantes efectos distributivos. Los análisis empíricos realizados en el caso de los copagos, por ejemplo, muestran que la regresividad del sistema se va a mantener o incluso podría verse ampliada (González y Urbanos, 2015).

Hay, por tanto, un gran potencial de reducción de las desigualdades en los bienes preferentes que no pasan necesariamente por gastar más, aunque en algunos servicios parece imprescindible. Resulta necesario revisar los elementos de regresividad en los distintos gastos y, sobre todo, recuperar la intensidad protectora que tenían algunos de estas partidas antes de la crisis.

3.3. Hacia un sistema fiscal más justo y eficiente

Es difícil pensar en una mejora de la capacidad redistributiva del sistema de prestaciones sin cambios en el sistema fiscal. Por un lado, los sistemas tributarios deben generar recursos suficientes para la redistribución. Por otro lado, aunque el efecto redistributivo de los Estados de bienestar suele ser mayor en la vertiente del gasto que en la de los impuestos, estos últimos pueden contribuir a reducir la desigualdad en la distribución de las rentas primarias.

El efecto redistributivo del impuesto sobre la renta se ha ido reduciendo, sin embargo, en los últimos años. La tendencia en muchos países ha sido la reducción de los tipos aplicados en los impuestos directos y una gradual concentración de la recaudación tributaria en los objetos imponibles más fáciles de controlar, como las rentas del trabajo asalariado o el consumo. Tal tendencia parece obviar el efecto redistributivo de la imposición directa progresiva y el regresivo de la imposición indirecta. En el caso español destaca, sobre todo, que aunque el IRPF sigue teniendo un efecto igualador éste tiende a disminuir con el tiempo, pese a la mejora temporal que supusieron las actuaciones de emergencia frente a la crisis. No es extraño, por tanto, que España sea uno de los principales países de la Unión Europea donde menor es la capacidad redistributiva de los tributos. Para acercarse a la capacidad de otros países es necesario aumentar la progresividad y el efecto redistributivo del impuesto sobre la renta. La apuesta por un mayor peso de la imposición indirecta, como reivindican algunos autores e instituciones, tendría, sin duda, consecuencias distributivas negativas. Queda pendiente, además, como en otros países, una revisión casi completa de la imposición sobre el capital, actualmente poco eficiente y muy diferenciada territorialmente.Es posible mejorar la equidad del IRPF rebajando el tratamiento privilegiado que concede a determinadas rentas e intensificando los esfuerzos en la lucha contra el fraude

Es posible, en cualquier caso, mejorar la equidad del IRPF, rebajando el tratamiento privilegiado que concede a determinadas rentas e intensificando los esfuerzos en la lucha contra el fraude. Respecto a la primera de esas cuestiones, un rasgo característico del sistema fiscal español es su profunda dependencia de las rentas de trabajo, con casi dos tercios de los ingresos tributarios procedentes de las cotizaciones sociales y el IRPF, cuya base procede de las rentas del trabajo en un ochenta por ciento. Una igual capacidad de pago está siendo gravada de forma diferente en función de la procedencia de la renta, atendiendo a consideraciones que, en muchos casos, no parecen encontrar sustento argumental suficiente desde los valores de equidad generalmente aceptados en la sociedad.

El reto de la disminución del fraude fiscal es de gran envergadura. Si bien resulta cada vez más complejo el control de algunas nuevas formas de actividad económica en el contexto de creciente globalización, la lucha contra el fraude fiscal es cada vez más relevante por sus consecuencias sobre la eficiencia y la equidad, en el actual marco de severas restricciones presupuestarias. Estimaciones recientes para el IRPF revelan una acusada desigualdad en el fraude por fuentes de renta. Así, Domínguez et al. (2014) detectaron una importante bolsa de evasión tributaria en los rendimientos del capital mobiliario, con un cumplimiento en esta fuente de renta en torno al 39%. Otro gran foco de fraude son las rentas inmobiliarias, registrando también los autónomos y profesionales elevadas cuotas de incumplimiento.

El fraude fiscal no sólo se distribuye desigualitariamente por fuentes de renta sino también por grupos sociales, ya que no todos los ciudadanos tienen el mismo comportamiento cívico ni las mismas posibilidades de eludir los controles, o entre las empresas, donde el tamaño y la complejidad de sus estructuras son decisivos. Corregir el fraude fiscal, por tanto, es corregir también la desigualdad. Hay que ser conscientes, en cualquier caso, de los límites en las posibilidades reales de actuación. La idea de eliminar el fraude fiscal es poco realista. No lo es, sin embargo, la de rebajarlo a niveles similares a los de otros países europeos. Para ello será necesario tanto un aumento de los recursos destinados a su reducción, el adecuado reparto de competencias entre las diversas administraciones implicadas y un esfuerzo mucho mayor en la mejora de la conciencia social sobre los efectos del fraude.

4. Conclusiones

Ya antes de la crisis, España era un país desigualitario en el contexto comparado. Con la prolongación de ésta se ha convertido en uno de los más desiguales. Este acusado impacto de la caída de la actividad económica y del empleo sobre la desigualdad ha llevado a una creciente corriente de opinión a interpretar la recuperación económica como la vía natural para rebajar el problema. La inferencia es relativamente sencilla: retornar a los niveles de empleo anteriores a la crisis supondrá recuperar también indicadores de desigualdad similares a los de entonces.

Este supuesto automatismo casa mal, sin embargo, tanto con lo sucedido en recesiones anteriores como con la evidencia acumulada sobre los determinantes últimos del proceso distributivo en España.

La revisión de algunos de los procesos determinantes de la distribución de ingresos invita a pensar en un componente estructural en este alto nivel del problema. Los datos más recientes de contratación una vez reactivada la economía ofrecen un panorama poco estimulante, con un claro predominio de las formas de contratación más ligadas a salarios bajos. Parece difícil que en el largo plazo puedan modificarse las condiciones que determinan la desigualdad salarial en la parte baja de la distribución, sin esperar tampoco grandes cambios en su parte alta. Un ciclo expansivo no alterará sustancialmente las características básicas de la estructura salarial sin cambios en la estructura productiva o en el marco legislativo orientados a reducir la dispersión salarial.

Y sin la introducción de reformas en los principales instrumentos redistributivos será altamente improbable que el componente desigualitario latente en la distribución de las rentas primarias se reduzca. Es necesario, sin duda, avanzar hacia una predistribución más equitativa de las rentas del trabajo. En segundo lugar, es difícil imaginar una reducción permanente de la desigualdad sin la mejora de la capacidad redistributiva de las prestaciones sociales. En tercer lugar, es necesaria la revisión también del sistema fiscal, no solo desde la perspectiva de la generación de ingresos suficientes sino también desde su consideración como un instrumento redistributivo de gran capacidad, especialmente en la vertiente de la imposición directa.

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Una versión más extensa de este artículo se publicó en el número 42 de la Revista Española del Tercer Sector.