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Documentos CTXT

Los cinco escenarios para la Unión Europea

Al cumplirse 60 años de la firma del Tratado de Roma, la Comisión Europea propone diferentes vías, que van desde una mayor integración hasta un mero mercado único

CE 24/03/2017

<p>Sesión plenaria en el Parlamento Europeo el pasado mes de septiembre.</p>

Sesión plenaria en el Parlamento Europeo el pasado mes de septiembre.

European Union 2016 - European Parliament

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El presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, ha planteado cinco escenarios, cada uno de los cuales ofrece una visión del posible estado de la Unión de los 27 en 2025 dependiendo de las opciones por las que se decante Europa (véase el anexo). Los escenarios abarcan un amplio abanico de posibilidades y tienen carácter ilustrativo. No son mutuamente excluyentes ni exhaustivos. 

Escenario 1: Seguir igual

La Unión Europea se centra en cumplir sus programas de reformas  positivas

¿Por qué y cómo? 

En un escenario en el que la UE-27 mantiene su rumbo, esta se centra en la aplicación y mejora de su actual programa de reformas. Este esfuerzo se lleva a cabo de acuerdo con el espíritu del programa de la Comisión de 2014 Un nuevo comienzo para Europa, y de la Declaración de Bratislava, aprobada por los 27 Estados miembros en 2016. Las prioridades se actualizan periódicamente, se abordan los problemas a medida que van surgiendo y se va desarrollando legislación en consecuencia. Así pues, los veintisiete Estados miembros y las instituciones de la UE aplican un programa de acción conjunta. La velocidad de la toma de decisiones depende de la superación de las diferencias de puntos de vista para conseguir resultados en materia de prioridades colectivas a largo plazo. La legislación de la UE se analiza periódicamente para comprobar su idoneidad y se retira la legislación obsoleta.

En 2025, ello implicaría

La UE-27 sigue centrándose en el empleo, el crecimiento y la inversión, mediante el reforzamiento del mercado único y el incremento de las inversiones en infraestructuras digitales, de transporte y de energía. Se producen avances progresivos en la mejora del funcionamiento de la moneda única a fin de impulsar el crecimiento y evitar perturbaciones internas o externas. Se adoptan más medidas para reforzar la supervisión financiera, garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas y desarrollar los mercados de capitales a fin de financiar la economía real. La reforma por parte de la Comisión de la legislación en materia de ayudas estatales garantiza que el 90% de dichas ayudas sean controladas por las autoridades nacionales, regionales y locales. Se intensifica la lucha contra el terrorismo en consonancia con la predisposición de las autoridades nacionales a compartir información. Se profundiza la cooperación en materia de defensa en términos de investigación, industria y contratación conjunta. Los Estados miembros deciden poner en común algunas capacidades militares y mejorar la solidaridad financiera respecto de las misiones de la UE en el extranjero. En política exterior, se producen avances en el sentido de hablar con una sola voz. La UE-27 busca activamente acuerdos comerciales con socios de todo el mundo, de la misma manera como lo hace actualmente. La responsabilidad de la gestión de las fronteras exteriores recae principalmente en cada uno de los países, pero se refuerza la cooperación gracias a la ayuda operativa de la Guardia Europea de Fronteras y Costas. La gestión de las fronteras requiere una mejora continua para responder a los nuevos desafíos. De lo contrario, algunos países podrían desear mantener controles internos selectivos. La UE-27 logra incidir de manera positiva en la agenda mundial en una serie de ámbitos como el cambio climático, la estabilidad financiera y el desarrollo sostenible.

Ventajas e inconvenientes

El programa de acción positivo sigue dando resultados concretos, sobre la base de una visión de futuro común. Se respetan los derechos de los ciudadanos derivados del marco jurídico de la UE. Se preserva la unidad de la UE-27, pero esta puede verse cuestionada en caso de conflictos importantes. Solo la determinación conjunta de obtener resultados en los ámbitos que importan contribuirá a reducir las diferencias entre las promesas sobre el papel y las expectativas de los ciudadanos.

Escenario 2: Solo el mercado único

La Unión Europea se vuelve a centrar gradualmente en el mercado único

¿Por qué y cómo? 

En un escenario en el que la UE-27 no logra ponerse de acuerdo en hacer más en muchos ámbitos políticos, se va centrando cada vez más en la profundización de determinados aspectos clave del mercado único. No hay voluntad común de colaborar más estrechamente en ámbitos como la migración, la seguridad o la defensa. Como consecuencia de ello, la UE-27 no intensifica su trabajo en la mayoría de ámbitos políticos. La cooperación en nuevas cuestiones de interés común se gestiona a menudo de forma bilateral. Asimismo, la UE-27 reduce considerablemente la carga normativa retirando dos actos legislativos vigentes por cada nueva iniciativa propuesta.

En 2025, ello implicaría

El funcionamiento del mercado único se convierte en la principal razón de ser de la UE-27. La posibilidad de seguir avanzando queda supeditada a la capacidad de acordar políticas y normas relacionadas, lo cual resulta más fácil en el ámbito de la libre circulación de capitales y mercancías, que sigue desarrollándose sin aranceles, que en otras materias. Dado el gran énfasis que se pone en reducir la normativa a nivel de la UE, persisten o aumentan las diferencias en ámbitos como las normas en materia de consumo, sociales y medioambientales, así como en la fiscalidad y en el uso de subvenciones públicas. Se genera con ello el riesgo de emprender una “carrera a la baja”. También resulta difícil acordar nuevas normas comunes en materia de movilidad de los trabajadores o de acceso a profesiones reguladas. Como consecuencia de ello, la libre circulación de trabajadores y servicios no queda plenamente garantizada. El euro facilita los intercambios comerciales, pero la creciente divergencia y la escasa cooperación son fuentes importantes de vulnerabilidad. Ello pone en peligro la integridad de la moneda única y su capacidad de responder a una nueva crisis financiera. Hay controles más sistemáticos de personas en las fronteras nacionales, debido a la cooperación insuficiente en materia de seguridad y migración. Debido a los desacuerdos internos sobre el enfoque del comercio internacional, la UE tiene dificultades para celebrar acuerdos con sus socios. La migración y algunos aspectos de la política exterior se abordan cada vez más en el marco de la cooperación bilateral, y la ayuda humanitaria y al desarrollo se trata a nivel nacional. La UE en su conjunto ya no está representada en una serie de foros internacionales, al no conseguir adoptar una posición común en cuestiones relevantes para los socios mundiales, por ejemplo el cambio climático, la lucha contra la evasión fiscal, el aprovechamiento de la globalización y el fomento del comercio internacional.

Ventajas e inconvenientes

La reorientación de las prioridades de la UE implica que las diferencias de puntos de vista entre los Estados miembros sobre nuevos problemas que van surgiendo deben resolverse a menudo de forma bilateral, caso por caso. Con el tiempo, pueden quedar limitados los derechos de los ciudadanos derivados del marco jurídico de la UE. Puede que sea más fácil entender el proceso decisorio, pero la capacidad de actuar colectivamente queda limitada, lo cual puede agrandar la brecha entre las expectativas y los resultados obtenidos a todos los niveles. 

Escenario 3: Los que desan hacer más, hacen más

La Unión Europea permite a los Estados miembros que lo deseen una mayor colaboración en ámbitos específicos 

¿Por qué y cómo?

En un escenario en el que la UE-27 sigue funcionando como en la actualidad, pero en el que algunos Estados miembros quieren hacer más cosas en común, surgen una o varias «coaliciones de voluntades» para colaborar en determinados ámbitos políticos, como la defensa, la seguridad interior, la fiscalidad o las cuestiones sociales. Como consecuencia de ello, nuevos grupos de Estados miembros se ponen de acuerdo sobre disposiciones legales y presupuestarias específicas para intensificar su cooperación en determinados ámbitos. Tal como sucedió en el caso del espacio Schengen o del euro, esto puede hacerse a partir del marco común de la UE-27 y requiere una clarificación de los derechos y responsabilidades. Se mantiene la situación de los demás Estados miembros, que conservan la posibilidad de unirse a la larga a aquellos que han reforzado su colaboración.

En 2025, ello implicaría

Un grupo de Estados miembros decide cooperar mucho más estrechamente en asuntos de defensa, recurriendo a las posibilidades legales existentes. Ello incluye una sólida base industrial y de investigación común, la contratación pública conjunta, capacidades más integradas y una capacidad militar reforzada para llevar a cabo misiones conjuntas en el extranjero. Varios países avanzan en materia de seguridad y justicia. Deciden reforzar la cooperación entre las fuerzas policiales y los servicios de inteligencia. Intercambian toda la información relativa a la lucha contra la delincuencia organizada y las actividades relacionadas con el terrorismo. Gracias a una fiscalía conjunta, investigan colectivamente el fraude, el blanqueo de capitales y el tráfico de drogas y armas. Deciden ir más allá en la creación de un espacio de justicia común en materia civil. Un grupo de países, en particular los de la zona del euro, pero posiblemente también algunos otros, decide colaborar mucho más estrechamente, en particular, en asuntos fiscales y sociales. Una mayor armonización de las normas y los tipos fiscales reduce los costes de cumplimiento y limita la evasión fiscal. Las normas sociales acordadas aportan seguridad a las empresas y contribuyen a mejorar las condiciones de trabajo. Se refuerza la cooperación industrial en una serie de tecnologías, productos y servicios de vanguardia, y las normas relativas a su utilización se elaboran de forma colectiva. Los Veintisiete avanzan en el fortalecimiento del mercado único y refuerzan sus cuatro libertades. Las relaciones con terceros países, incluidas las relaciones comerciales, se siguen gestionando a nivel de la UE en nombre de todos los Estados miembros.

Ventajas e inconvenientes

Se preserva la unidad de la Europa de los Veintisiete, mientras que aquellos países que lo deseen pueden reforzar su cooperación. Los derechos de los ciudadanos derivados del marco jurídico de la UE empiezan a variar en función de si el país en que viven ha optado por hacer más. Se plantea la cuestión de la transparencia y la rendición de cuentas de los distintos niveles decisorios. Se empieza a cerrar la brecha entre las expectativas y los resultados en los países que desean y deciden hacer más.

Escenario 4: Hacer menos pero de forma más eficiente

La Unión Europea se centra en aumentar y acelerar los logros de determinados ámbitos, interviniendo menos en los demás

¿Por qué y cómo?

En un escenario en el que existe consenso sobre la necesidad de afrontar mejor determinadas prioridades conjuntamente, la EU-27 decide centrar su atención y sus recursos limitados en un número reducido de ámbitos. Como consecuencia de ello, la UE-27 está más centrada y es capaz de actuar con mayor rapidez y de forma más decisiva en los ámbitos prioritarios que ha elegido. En estos ámbitos, se le otorgan instrumentos más potentes a fin de aplicar directamente y ejecutar las decisiones colectivas, como sucede hoy en día con la política de competencia o la supervisión bancaria. En los demás ámbitos, la UE-27 deja de actuar o interviene poco. Al elegir sus nuevas prioridades, la UE-27 pretende una mayor correspondencia entre las promesas, las expectativas y los resultados. Un ejemplo típico de desajuste reciente es el escándalo de las emisiones de automóviles, en el que muchos esperan que la UE proteja a los consumidores frente al engaño de los fabricantes, pero esta no tiene competencias o instrumentos para hacerlo de una manera directa y visible. 

En 2025, ello implicaría

La UE-27 intensifica su trabajo en ámbitos como la innovación, el comercio, la seguridad, la migración, la gestión de las fronteras y la defensa. Desarrolla nuevas normas e instrumentos de ejecución para profundizar el mercado único en nuevas áreas clave. Se centra en la excelencia en I+D e invierte en nuevos proyectos de apoyo a la descarbonización y la digitalización a escala de la UE. Como ejemplos típicos cabe citar una cooperación reforzada en materia de polos de alta tecnología y la realización de plataformas regionales de energía. La UE-27 está en condiciones de decidir rápidamente la negociación y celebración de acuerdos comerciales. La cooperación entre las autoridades policiales y judiciales en cuestiones relacionadas con el terrorismo es sistemática y se ve facilitada por una única Agencia Europea de Lucha contra el Terrorismo. La Guardia Europea de Fronteras y Costas asume plenamente la gestión de las fronteras exteriores. Todas las solicitudes de asilo son tramitadas por una única Agencia Europea de Asilo. Se instauran capacidades conjuntas de defensa. Por el contrario, la UE-27 deja de actuar o interviene menos en ámbitos en los que se percibe que tiene un valor añadido más limitado o que es incapaz de cumplir sus promesas, por ejemplo el desarrollo regional, la salud pública o partes de la política social y de empleo no directamente relacionadas con el funcionamiento del mercado único. El control de las ayudas estatales se delega en mayor medida en las autoridades nacionales. Las nuevas normas en materia de protección de los consumidores, medio ambiente y salud y seguridad en el trabajo pasan de una armonización detallada al mínimo estricto. Los Estados miembros disponen de una mayor flexibilidad para experimentar en determinados ámbitos. Sin embargo, en aquellos regulados a nivel de la UE, el fortalecimiento de las competencias de ejecución garantiza el pleno cumplimiento. En los demás ámbitos, se siguen adoptando medidas para consolidar la zona del euro y garantizar la estabilidad de la moneda común. El peso de la UE en el mundo varía en consonancia con sus responsabilidades readaptadas. 

Ventajas e inconvenientes

En último término, una división más clara de las responsabilidades ayuda a los ciudadanos europeos a comprender mejor lo que se gestiona a nivel regional, nacional y de la UE-27. Los derechos de los ciudadanos derivados del marco jurídico de la UE se refuerzan en áreas en las que elijamos actuar más y disminuirán en las demás. Ello contribuye a colmar la brecha existente entre las promesas y los resultados conseguidos, aunque siguen sin cumplirse las expectativas en determinados ámbitos. Para empezar, a la UE-27 le resulta sumamente difícil decidir qué ámbitos deben priorizarse o en cuáles debe intervenir menos.

Escenario 5: Hacer mucho más conjuntamente

La Unión Europea decide hacer mucho más conjuntamente en todos los ámbitos políticos

¿Por qué y cómo?

En un escenario en el que existe consenso sobre el hecho de que ni la UE-27 en su estado actual ni los países europeos por su cuenta disponen de medios suficientes para hacer frente a los retos actuales, los Estados miembros deciden compartir más competencias, recursos y tomas de decisiones en todos los ámbitos. Como consecuencia de ello, la cooperación entre todos los Estados miembros va más lejos que nunca en todos los ámbitos. Del mismo modo, la zona del euro se consolida, teniendo claro que lo que es beneficioso para los países que comparten la moneda común también es beneficioso para todos. Las decisiones se toman rápidamente a escala europea y se acelera su ejecución. 

En 2025, ello implicaría

En la escena internacional, Europa habla y actúa como un ente único en asuntos comerciales y cuenta con un único representante en la mayoría de los foros internacionales. El Parlamento Europeo tiene la última palabra en los acuerdos comerciales internacionales. Se da prioridad a la defensa y la seguridad. En plena complementariedad con la OTAN, se crea una Unión Europea de Defensa. La cooperación en asuntos de seguridad es habitual. La UE-27 sigue liderando la lucha mundial contra el cambio climático y refuerza su papel como mayor donante de ayuda humanitaria y al desarrollo del mundo. La amplia política exterior de la UE permite reforzar su enfoque común en materia de migración. Asociaciones más estrechas y una mayor inversión en los países de la vecindad de Europa y más allá contribuyen a generar oportunidades económicas, gestionar la migración legal y combatir los canales irregulares. En la UE-27, el objetivo de completar el mercado único de la energía, digital y de los servicios recibe atención prioritaria. Gracias a la inversión conjunta en innovación e investigación, surgen varios Silicon Valleys europeos, que acogen polos de inversores de capital riesgo, empresas emergentes, grandes empresas y centros de investigación. La plena integración de los mercados de capitales ayuda a movilizar financiación para las pymes y grandes proyectos de infraestructura en toda la UE. En la zona del euro, pero también en los Estados miembros que desean incorporarse a ella, existe una coordinación mucho mayor en materia fiscal, social y tributaria, así como una supervisión europea de los servicios financieros. Se proporciona ayuda financiera adicional de la UE para impulsar el desarrollo económico y responder a las situaciones de crisis a nivel nacional, regional y sectorial.

Ventajas e inconvenientes

Aumenta y se agiliza significativamente la toma de decisiones a nivel de la UE. Los ciudadanos tienen más derechos derivados del marco jurídico de la UE. Sin embargo, existe el riesgo de que se produzca el distanciamiento de sectores de la sociedad que consideran que la UE carece de legitimidad o ha sustraído demasiado poder a las autoridades nacionales.

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