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“La pobreza en España es un problema de Estado, que compromete la cohesión social y el crecimiento económico, habiendo empeorado la situación en los recientes años de crisis económica y de empleo. (…) Sin embargo, su toma en consideración por parte de los poderes públicos y el lugar que ocupa este problema en el diseño de las distintas políticas no se corresponde con la magnitud de este fenómeno en nuestro país”.

Esta conclusión, derivada de la observación y el análisis de la situación económica real del país, y que debería ser suficiente para remover las entrañas de quienes en los últimos veinte años han ocupado puestos de responsabilidad en España, no figura en los documentos políticos de Vistalegre II ni en las ponencias que este fin de semana visará el PP en su congreso ni en los papeles que el de C’s tramitó la pasada: viene en el reciente Informe sobre Políticas Públicas para Combatir la Pobreza en España del Consejo Económico y Social (CES), el organismo al que la Constitución asigna en su artículo 131.2 la función de orientar al Gobierno en la planificación de “la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución”.

Sin embargo, el propio documento pone en duda –por pasiva-- que los ejecutivos hayan hecho algún caso a las recomendaciones que sobre esta materia le ha hecho el CES en las dos últimas décadas: “Erradicar la pobreza y --en un sentido más amplio-- la exclusión social y la desigualdad constituye un ambicioso objetivo que requeriría, en la perspectiva del largo plazo, asumir importantes transformaciones en el sistema económico, fiscal, educativo, de relaciones laborales y protección social así como, en general, numerosos  ámbitos de las políticas públicas”.

No es que haya lagunas; es que estaban a otra cosa. Por eso, “incluso en los años de bonanza económica”, España registraba “niveles elevados de pobreza” que revelan “la persistencia de problemas estructurales y la necesidad de conferir más importancia a la prevención y erradicación de este problema en la orientación del conjunto de las políticas”.

Incluso en los años de bonanza económica, España registraba niveles elevados de pobreza

La imparable desprotección del parado

El cuadro de datos y conclusiones que el informe desgrana en sus 184 páginas resulta estremecedor. “Está aumentando el porcentaje de población que entra en la pobreza y se queda atrapada en ella” ante “la debilidad del sistema de bienestar español para hacer frente a las situaciones más extremas de vulnerabilidad social”, señala, lo que tiene como consecuencia que “se está produciendo una cronificación de la pobreza en los niveles de ingresos más bajos”.

De manera simultánea a la mejora de los indicadores macroeconómicos aumenta el número de hogares que sufren la pobreza monetaria más severa, cuyo porcentaje creció del 8,1% al 11,2% entre 2009 y 2015. Ese año, el 10% de los asalariados y el 26,8% de los autónomos eran pobres, tasa que se disparaba al 46,5% de los desempleados y al 28,9% de los inactivos, y que azotaba también al 9,9% de los jubilados.

Más de la mitad de los hogares –el 52% de 18,4 millones-- solo han podido capear la crisis gracias a las pensiones y la prestación o el subsidio de desempleo en un país golpeado por la devaluación salarial, en el que 666.000 familias no perciben ningún tipo de ingreso y en el que, como consecuencia de “la pérdida de derecho que acarrea la situación de desempleo de larga duración (cuyo peso sigue siendo muy elevado)”, la cifra de perceptores de prestaciones por ese motivo se reduce un 12,5% mientras la cifra de personas sin trabajo solo cae un 8%.

Trabajar no salva de la pobreza, mientras que quedarse sin empleo acarrea en la mayoría de los casos una condena a la escasez. “La tasa de cobertura [del desempleo] ha registrado una caída de 22,6 puntos en apenas un lustro” para proteger en 2015 “a poco más de la mitad de la población desempleada susceptible de recibir algún tipo de prestación”, señala el informe del Consejo Económico y Social, que anota cómo en 2010 alcanzaba al 80%. “La reducción de la capacidad protectora del sistema responde, en gran medida también, al fuerte aumento de las prestaciones asistenciales (de 14 puntos porcentuales entre 2009 y 2015, hasta afectar a la mitad de los beneficiarios de prestaciones por desempleo) cuya cuantía (en torno a 425 euros) es notablemente inferior a la de las contributivas (que oscilan sobre los 800 euros)”, añade.

La tasa de cobertura del desempleo ha registrado una caída de 22,6 puntos en apenas un lustro

El informe del CES destaca en este capítulo dos averías del sistema. Una radica en “las ineficiencias del mercado de trabajo español”. La otra, en “la limitada capacidad del sistema de protección social y de las políticas de empleo para dar una respuesta a las transformaciones del mundo del empleo”. Esa conclusión llega cuando la contestada reforma laboral va a cumplir un lustro de efectos precarizadores y devaluadores que se han desarrollado de manera simultánea a la desarticulación del sistema de protección social por la vía de los recortes.

Las posibilidades de que un desempleado caiga en la exclusión se han disparado con la crisis por “la ineficiencia del sistema de protección social para hacer frente a las situaciones de desempleo que no dan acceso a prestaciones o que se prolongan tanto que dan lugar a que las prestaciones se extingan, y que han ido en aumento a medida que se ha prolongado la crisis”, indica el documento, que recoge cómo, “al mismo tiempo, también ha aumentado el riesgo de pobreza entre la población ocupada a lo largo de los años de crisis, tanto entre los asalariados como, sobre todo, entre los no asalariados”. “Está aumentando el porcentaje de población que entra en la pobreza y se queda atrapada en ella”, concluye.

Sólo en Grecia y Chipre la crisis fue más dura

El informe del CES describe, con datos, cómo “la crisis de los últimos años ha empeorado considerablemente las condiciones de vida y la situación económica de las familias, especialmente de las que ya partían de una posición más desfavorable o vulnerable. Y el sistema español de protección social no estaba preparado para responder a un aumento de las demandas de ayuda social de tal intensidad como la que se ha producido”.

Entre 2009 y 2015 el porcentaje de población con “situaciones de bajos ingresos, baja intensidad laboral y privación material severa” pasó del 24,7% al 28,6%, un aumento que solo fue mayor en Grecia y en Chipre, mientras la tasa de hogares en riesgo de vulnerabilidad social por carecer de empleo o por su “baja intensidad laboral” se duplicó –del 7,6% al 15,4%-- en ese mismo período.

España dedicó en 2014 a protección social un 25,4% del PIB, 3,3 puntos por debajo de la media comunitaria

¿En qué consiste esa pobreza? Sobre el papel, en disponer de “rentas inferiores a 8.763 euros anuales después de transferencias sociales en 2010 y 7.961 euros en 2014”. Sin embargo, la exclusión se intensificó mucho más en la práctica, ya que esos indicadores económicos oficiales fueron modificados a la baja. “Tomando como referencia el umbral de 2010 (8.763 euros actualizado por el IPC), el porcentaje de población con rentas inferiores ascendería en 2014 al 31,6% (porcentaje de población por debajo de 9.669 euros). Esto es, la pobreza monetaria en términos reales, y no relativos, habría aumentado casi 10 puntos porcentuales más que la tasa de pobreza relativa”.

Dan fe de ello el “elevado porcentaje de personas con problemas para hacer frente a gastos imprevistos, que llega a alcanzar el 40% en 2015”, o el 11% de la población que “ese mismo año tuvo retrasos en el pago de gastos relacionados con la vivienda principal”, mientras la pobreza, sin dejar de afectar a los parados mayores de 45 años por sus “menores posibilidades de reincorporación al mercado laboral” y a los extranjeros, se ceba en la juventud “debido a las dificultades de encontrar un empleo, especialmente estable, y las mayores dificultades de acceso a la protección social dado sus menores períodos de cotización”.

Cambia la tendencia: menos contribuyentes, más asistencia

Según Eurostat, España dedicó en 2014 a protección social un 25,4% del PIB, algo “achacable, en su mayoría, al incremento del gasto en desempleo” y con lo que seguía 3,3 puntos por debajo de la media comunitaria pese al avance de 5,1 desde 2007 –algo menos si se tiene en cuenta que el Producto Interior Bruto cayó casi un 4% en ese periodo--.

En ese periodo, los recursos para prestaciones asistenciales no contributivas pasaron de 29.181 a 36.295 millones de euros para alcanzar el 3,5% del PIB. Dos terceras partes de estas son para mujeres --el 80% en el caso de la jubilación-- pese a la paulatina incorporación al mercado laboral y a la esfera contributiva de la Seguridad Social de las últimas décadas. Eso y la mejora generalizada de las rentas hicieron que durante años el número general de perceptores de prestaciones no contributivas fuera reduciéndose. Sin embargo, esa tendencia comenzó a cambiar en 2014 como consecuencia del desplome generalizado de los ingresos en las familias “por efecto tanto del aumento del desempleo como de la devaluación salarial”.

Vejez y desempleo absorben alrededor del 60% del total de los recursos inclusivos

A esa situación se le añade la demencial gestión del sistema de dependencia, en el que un tercio de los afectados no recibe las ayudas mientras el Gobierno central desampara a las comunidades autónomas y aplica unos criterios austericidas con los que, recortes mediante, ingresa vía impuestos y cotizaciones más de lo que aporta.

Error de concepto: técnicas de contrato de seguros

Vejez y desempleo absorben alrededor del 60% del total de los recursos inclusivos mientras la enfermedad se lleva un 26%. Sin embargo, “las funciones de exclusión social, vivienda y enfermedad y atención sanitaria a personas sin recursos son las que suponen un gasto menor, que en su conjunto no supera el 10% del gasto efectuado”, señala el informe.

El documento llama la atención sobre “la inexistencia en nuestro país de un sistema propiamente dicho de garantía de rentas mínimas en situaciones de carencia o insuficiencia de recursos” debido a que, históricamente, las ramas de la protección social se han ido creando alrededor de una noción “propia del contrato de seguro” como la de “riesgo”: la edad avanzada y la discapacidad, principalmente, a las que luego se les añadió la pobreza. Así, señala, lo que da derecho a una prestación no contributiva es esencialmente lo mismo que permite acceder a una contributiva, “si bien se requiere, como requisito adicional, la demostración de carencia de recursos”.

El CES destaca dos efectos negativos de “esa propensión a categorizar los riesgos”: la “inevitable falta de adaptación a una realidad cambiante” y la “existencia de lagunas” cuando “surgen nuevos riesgos o variantes de los riesgos tradicionales que no estaban presentes en el momento de la configuración inicial de los derechos”.

En el caso de la amenaza de exclusión social, la percepción de su entidad y la necesidad de combatirla mediante transferencias económicas se produjo en el terreno de la asistencia social, competencia exclusiva de las comunidades autónomas, que optaron, básicamente, por las rentas mínimas. La consecuencia fue un abanico de recetas con “características, alcance, enfoque y resultados muy heterogéneos”.

Otro de los instrumentos principales lo pusieron los ayuntamientos. Fueron las ayudas de emergencia, que tuvieron una paradójica evolución durante la crisis: se cuadruplicaron sus beneficiarios –de 117.422 a 475.944-- mientras los fondos solo crecían un 5,5% -- de 107,4 a 113,3 millones--.

Un amplio margen de mejora

España dispone de un amplio margen de mejora en la lucha contra la pobreza, aunque siga sin estar entre las prioridades del Gobierno. Ni de este ni del anterior. El de Mariano Rajoy aprobó en 2013, con tres años de retraso, el Plan Nacional de Acción para la Inclusión (PNAIN) que la Comisión Europea había reclamado al de José Luis Rodríguez Zapatero en 2010, cuando este comenzó a aplicar sus recortes. Aunque tampoco es como para fiarle a esa hoja de ruta el remedio: “No incorpora medidas concretas sino líneas de actuación generales, sin compromisos ni plazos claros, a pesar de la magnitud de los objetivos que aborda”, y, “en relación a las propuestas que realiza, conviene apuntar que buena parte de ellas reproducen muchas de las medidas que ya forman parte de las políticas activas de empleo y de protección social”, concluye el CES.

El CES pide fijar una retributiva mínima con complementos para garantizar un nivel de subsistencia a sus perceptores

Los objetivos sí eran ambiciosos sobre el papel: mejorar los sistemas de rentas mínimas con el fin de que puedan cubrir las necesidades básicas, avanzar en la configuración como derecho subjetivo del sistema de garantía de ingresos, alcanzar un nivel adecuado de cobertura de las rentas mínimas --la Ley de Reordenación Integral de las Prestaciones no Contributivas de la Seguridad Social lleva cuatro años de retraso-- y dar pasos para “compatibilizar, en determinadas situaciones, el cobro de prestación con empleos de baja remuneración”. Sin embargo, el ejecutivo de Rajoy ha llevado al Constitucional las normas con las que comunidades autónomas como la aragonesa han intentado desarrollar alguno de esos objetivos.

El CES ofrece un amplio catálogo de sugerencias para trabajar en el campo de la exclusión social. Algunas de ellas ponen el acento en la gestión del sistema de pensiones, caso de las sugerencias de fijar una retributiva mínima con complementos para “garantizar un nivel de subsistencia” a sus perceptores –especialmente a mujeres y autónomos, por su peor y menor cotización-- y de reflexionar sobre la obligación de modificar las asistenciales ante la “obligación de garantizar un sistema de prestaciones adecuado y suficiente en la tercera edad” por sus elevados índices de carencias económicas.

Otras, además de reclamar “un esquema de gobernanza” entre Gobierno central, comunidades y ayuntamientos, llaman la atención sobre la necesidad de mejorar la coordinación de los servicios sociales, los que gestionan el subsidio de paro y los que desarrollan las políticas activas de empleo “a fin de procurar, siempre que sea posible, favorecer la empleabilidad de las personas más alejadas del mercado de trabajo”.

Y, por último, un tercer bloque se centra en las carencias materiales. Por una parte, el CES propone buscar “una solución de alcance general al problema de la imposibilidad de satisfacer las facturas de suministros por parte de las personas que carecen de recursos económicos”. Y, por otro, en línea con la tesis que comienza a abrirse paso en las instituciones comunitarias, recomienda “establecer presupuestos de referencia que incluyan una lista de bienes y servicios que una familia de un tamaño y composición determinados necesita para vivir con un nivel determinado de bienestar”. Es decir, definir qué carencias materiales entrañan una situación de pobreza con “la idea de garantizar un nivel de suficiencia de las transferencias económicas como herramienta” de inclusión activa.

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Este artículo se ha realizado con la colaboración del Observatorio Social de “la Caixa”. Más información y artículos similares en www.observatoriosociallacaixa.org