El presidente del PP, Mariano Rajoy, en el debate parlamentario sobre el plan Ibarretxe, dejó clara su postura acerca de cómo actuar cuando se plantea un conflicto de legitimidades en torno al sujeto político o demos. En su opinión, la pretensión del Parlamento Vasco no debía ni siquiera discutirse en la Cámara a causa de su manifiesta ilegalidad. Sus palabras de entonces prefiguran la respuesta que el Gobierno de la derecha pondría en práctica en la cuestión catalana:

Lo único que hoy nos importa de este proyecto es que abandona el marco legal, es incompatible con la Constitución, deroga el Estatuto de Gernika y aborda materias que no le competen. Por eso, quienes estamos obligados a defender la ley, mientras la ley no cambie, no lo podemos admitir y a esto se reduce todo, señorías. Lo que está en cuestión esta tarde —no nos engañemos— no es si aprobamos o no determinado documento, sino si en España se aplica la ley, y esto es muy importante, señor presidente del Gobierno; que la ley se aplique es muy importante. Por lo demás, no hay nada más que hablar (p. 3096).

Rajoy se refugiaba en la ley para evitar entrar en el fondo de la cuestión. Puesto que la ley solo admite la existencia de una nación, la española, el asunto queda cerrado políticamente. Esta misma actitud se reprodujo con la tramitación del Estatut. El PP llegó a interponer un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional alegando que la propuesta de reforma estatutaria del Parlament no podía ser tramitada en el Congreso de los Diputados por tratarse de una reforma encubierta del texto constitucional. El Tribunal Constitucional desestimó aquel recurso. Ya había intentado lo mismo, por cierto, con el plan Ibarretxe, igualmente sin éxito.

Esta manera de utilizar la legalidad para cerrar un conflicto político responde a una concepción empobrecida de la democracia, basada exclusivamente en el respeto a la ley. En esta concepción se produce un deslizamiento de la idea de democracia a la idea de Estado de derecho. Las relaciones entre democracia y Estado de derecho son complejas. En la filosofía política se ha debatido mucho sobre este asunto. Hay sistemas autoritarios con un nivel de institucionalización suficientemente desarrollado como para defender que el Estado de derecho existe (por ejemplo, el tardofranquismo puede considerarse un Estado de derecho autoritario). A su vez, no es absurdo pensar en regímenes democráticos en los que el principio de legalidad no se mantenga pero continúe habiendo una forma democrática de gobierno.

En España, la confusión entre democracia y Estado de derecho es permanente. Ya en la Ley para la Reforma Política, la ley fundamental del franquismo que sirvió de instrumento legal con el que encajar unas elecciones democráticas en el orden legal de la dictadura, la democracia se definía en el artículo 1 de esta manera: “La democracia, en el Estado español se basa en la supremacía de la ley, expresión de la voluntad soberana del pueblo”. La supremacía de la ley, sin embargo, es algo ligeramente distinto de la democracia que, como se vio en el capítulo 1, se basa en los principios de igualdad política y autogobierno colectivo. El maridaje entre Estado de derecho y régimen democrático da lugar a las democracias liberales contemporáneas. En España, sin embargo, del binomio “democracia liberal”, el elemento liberal (el Estado de derecho) pesa considerablemente más que el elemento democrático. A esto lo llamaré una interpretación “legalista” de la democracia.

El “legalismo” en la respuesta del Estado a las reivindicaciones políticas se ha manifestado en múltiples ocasiones a lo largo del procés. Una de ellas, especialmente interesante, consistió en la presentación de la proposición de ley orgánica del Parlament de Cataluña que se debatió en el Congreso de los Diputados el 8 de abril de 2014. La proposición facultaba a la Generalitat para celebrar un referéndum sobre el futuro político de Cataluña. En nombre del Parlament, acudió una delegación formada por cuatro diputados que defendieron la propuesta. Uno de los miembros de la delegación, Joan Herrera, pronunció estas palabras:

Les proponemos un pacto, una salida democrática, una salida política, un acuerdo, porque creemos que esa es la mejor solución. Es como lo han resuelto en otras latitudes, es la posibilidad de que la ciudadanía de Cataluña pueda votar sobre su futuro político y que se delegue en la Generalitat una competencia exclusiva, no genérica como dice el informe —habría veces que tendrían que leer mejor precisamente las proposiciones de ley que les vienen de los parlamentos autonómicos—, en los términos que se acuerde con el Gobierno del Estado, para que los catalanes y las catalanas se pronuncien sobre su futuro político. Un referéndum no vinculante, no como explican en la respuesta, acordado para iniciar un proceso democrático, no para definir en sí mismo una nueva realidad jurídica, como explican en su respuesta Mariano Rajoy contestó con una fórmula expeditiva: “No es posible atender a lo que nos solicita el Parlament de Catalunya porque no lo permite la Constitución”. La proposición de ley orgánica cosechó en el Congreso 47 votos a favor y 297 en contra, siendo, como era previsible, desestimada. Lo más interesante es la forma en la que los tres partidos que se opusieron con mayor determinación a la propuesta catalana, PP, PSOE y UPD, explicaron su postura. Curiosamente, la explicación fue prácticamente idéntica en los tres casos. Mariano Rajoy dijo:

“La esencia de la democracia es el respeto a la ley, es decir, el propósito –señorías, esto es muy importante, si queremos ser, y lo somos, y tenemos derecho a serlo, una democracia seria– de no reconocer otra autoridad por encima de los ciudadanos que la de la ley; eso es la democracia (p. 14).

La concepción “legalista” de la democracia no podía expresarse en términos más claros: la democracia como respeto a la ley. En su respuesta, el entonces secretario general del PSOE, Alfredo Pérez Rubalcaba, no se desvía una coma del discurso “legalista” de Rajoy:

“Esa es la esencia de la democracia, ese es el primer principio democrático: cumplir las leyes, leyes que sabemos perfectamente en esta Cámara que se pueden cambiar. ¡Faltaría más! Pero su cumplimiento para cualquier demócrata es inexorable, ineludible”.

Y Rosa Díez, en nombre de UPyD, insistía en lo mismo:

“La democracia no es solo votar, la democracia es fundamentalmente respetar las leyes, las normas que nos hemos dado todos, y si no se respetan ni las normas ni las leyes, sencillamente no hay democracia”.

La reacción de Gobierno, PP, PSOE y UPD podría haber sido otra: por ejemplo, podrían haber reconocido que la propuesta de una consulta o referéndum no vinculante era atendible, sobre todo teniendo en cuenta el amplio apoyo popular del que gozaba en Cataluña, pero dadas las dudas razonables sobre su encaje constitucional, se optaba por crear una comisión parlamentaria para estudiar posibles vías constitucionales, convocando para ello a expertos en la materia ⁹⁴. O incluso los partidos, en caso de que hubieran estado absolutamente convencidos sobre la imposibilidad constitucional de realizar la consulta, podrían haberse ofrecido para introducir una enmienda que desbloqueara la consulta (como ya hicieron en agosto de 2011 cuando pactaron a toda prisa la reforma del artículo 135 por motivos económicos). De esta manera, se habría iniciado un proceso de diálogo que quizá hubiera podido atajar el problema y evitar la crisis que unos años después terminaría explotando con un coste muy elevado para el sistema político español. Pero nada de esto se hizo: ni se creó una comisión de estudio, ni se ofreció una reforma constitucional. En su lugar, se recurrió a una lectura estrecha de la Constitución para votar en contra de una demanda razonable que venía apoyada por al menos un 70 por ciento de la sociedad catalana, según mostraban todas las encuestas entonces realizadas.

El desdén de las elites españolas hacia el principio democrático está detrás de las reacciones cerriles que culminan en la crisis de otoño de 2017. De hecho, como más adelante se verá, la acción del Estado en esos meses puede entenderse como una exacerbación del principio constitucional o de legalidad a costa del principio democrático. Para calibrar las consecuencias de este desequilibrio, es útil examinar qué es lo que sucede cuando se alcanza un compromiso entre ambos principios, tal como se hizo, por ejemplo, en el conflicto de Quebec. En 1998, el Tribunal Supremo de Canadá emitió una sentencia histórica que a juicio de muchos resulta modélica por la forma en la que reconcilió constitucionalismo y democracia, satisfaciendo a todas las partes, tanto a los nacionalistas de Quebec como al Gobierno de Canadá. Tras el segundo referéndum en Quebec en 1995 (el primero tuvo lugar en 1980), en el que él “no” se impuso por un margen minúsculo al “sí”, el primer ministro canadiense pidió opinión al Tribunal Supremo sobre la legalidad (internacional y nacional) de la secesión de un territorio y, más concretamente, preguntó si a Québec le asistía el derecho a una secesión unilateral.

En su sentencia, el Tribunal Supremo comienza ofreciendo una visión amplia del significado de la Constitución de Canadá. A juicio del Tribunal, sería simplista suponer que la Constitución es solamente el texto escrito. La Constitución incluye tanto las reglas escritas como las no escritas que regulan el funcionamiento del sistema político. Esas reglas no escritas son las que dan sentido al propio texto constitucional y las que operan cuando surgen conflictos que no están previstos en el documento original y a los que es necesario responder en términos constitucionales. Esas reglas no escritas se siguen de los principios más fundamentales que inspiran todo el edificio constitucional. El Tribunal considera que esos principios son cuatro: 1) el principio federal, 2) el principio democrático, 3) el principio constitucional (Estado de derecho), y 4) el principio de respeto a las minorías. Ante una cuestión compleja y de graves consecuencias como la secesión de un territorio, los artículos de la Constitución deben leerse a la luz de estos cuatro principios. El principio democrático queda definido de esta manera en el punto 64 de la sentencia:

La democracia no se agota en la forma en la que se ejerce el gobierno. Al contrario, la democracia mantiene una conexión fundamental con objetivos sustantivos, el más importante de los cuales es el autogobierno. La democracia da cobijo a las identidades culturales y grupales. Dicho de otra manera, el pueblo soberano ejerce su derecho al auto-gobierno a través de la democracia ⁹⁵.

Esta definición coincide con la que he presentado en el capítulo 1: ambas atribuyen un protagonismo indiscutible al principio de autogobierno ejercido por un pueblo soberano (un demos). En el caso del Tribunal, se añade un elemento de tolerancia con respecto a las identidades culturales y de los grupos que pueda haber en la sociedad. Quisiera destacar ahora el fragmento de la sentencia en el que se especifica el peso que debe atribuirse al principio democrático ante un conflicto político relativo a la independencia:

Aunque la Constitución no contemple la celebración de un referéndum, y el resultado del referéndum no tenga ningún efecto directo o legal en nuestro sistema constitucional, un referéndum, sin duda, puede ser en ocasiones específicas un método democrático para averiguar cuáles son las opiniones del electorado sobre cuestiones políticas de importancia. El principio democrático que se ha formulado anteriormente requiere que se otorgue un peso considerable a la expresión clara por parte del pueblo de Quebec de su voluntad de independizarse de Canadá, aunque un referéndum, por sí solo, sin otros elementos que lo acompañen, no tenga un efecto legal directo y no podría dar lugar a una secesión unilateral. Nuestras instituciones políticas se basan en el principio democrático y por tanto una expresión de la voluntad democrática tiene peso, en el sentido de que conferiría legitimidad a los esfuerzos que realice el gobierno de Quebec para iniciar el proceso de enmienda constitucional que permita una secesión por medios constitucionales (§87).

Según el Tribunal, un resultado claro en un referéndum no vinculante obligaría a las partes a iniciar negociaciones al más alto nivel que deberían llevarse a cabo de acuerdo con los cuatro principios antes mencionados. Por tanto, a Quebec no le asiste derecho unilateral alguno a la secesión, pero en caso de que se constate, por ejemplo mediante la celebración de un referéndum, una voluntad mayoritaria y clara a favor de la separación, el Estado de Canadá no puede sustraerse a ese dato y, en coherencia con los principios fundamentales del sistema constitucional, tiene la obligación de iniciar negociaciones con la provincia que desea independizarse, negociaciones que pueden tener entre sus resultados posibles la secesión de un territorio.

El contraste entre esta interpretación flexible de la Constitución canadiense y la sentencia del Estatut del Tribunal Constitucional español no puede ser mayor. Mientras que nuestro Tribunal Constitucional no fue más allá de la letra del articulado y antepuso en todo momento el principio constitucional al principio democrático, sin molestarse en buscar una solución comprehensiva que pudiera reconciliar los dos principios en juego, el Tribunal Supremo de Canadá se esforzó en buscar una solución compatible con una interpretación integral y constructiva del texto constitucional y a la vez respetuosa con la voluntad de una minoría territorialmente concentrada.

La sentencia canadiense fue clave para desactivar la tensión territorial en Canadá. En cambio, la sentencia española contribuyó decisivamente a hacer inmanejable el conflicto catalán. Según nuestro Tribunal Constitucional, a los catalanes favorables a la independencia no les queda otra salida que la resignación, pues la única manera que tienen para conseguir sus fines pasa por el procedimiento agravado de enmienda constitucional: en la medida en que los diputados catalanes son una minoría permanente en el Congreso de los Diputados, es evidente que nunca podrán ver satisfecha su demanda, aun si el apoyo a la independencia fuera el cien por cien de Cataluña. En tal caso, si hubiera unanimidad entre los catalanes a favor de la independencia, ¿seguiríamos defendiendo que la sociedad catalana no tiene más remedio que resignarse a seguir formando parte de España hasta el final de los tiempos?

En fin, la interpretación “legalista” de la democracia ha impedido que los actores políticos se hagan cargo de la complejidad política del problema catalán. En lugar de tratar la cuestión con todas sus aristas, se optó por no afrontarlo al considerarlo extraconstitucional.

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Extracto de La confusión nacional. La democracia española ante la crisis catalana, editado por Catarata

Notas
94. Algunos juristas y constitucionalistas han señalado que esas vías existen. Un resumen sintético puede encontrarse en Xavier Bernadí, “La consulta, ¿es legal?”, Agenda Pública, Eldiario.es, 2/12/2013, en http://www.eldiario.es/agendapublica/reforma-constitucional/consulta-legal_0_201930251.html 132
95. El texto original puede encontrarse en https://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/1643/index.do. Soy responsable de la traducción de los fragmentos citados.