La crisis de la Covid-19 ha penetrado en nuestras vidas como un torpedo, haciendo estallar por los aires buena parte de los sistemas productivos, económicos y sociales de todos los países del mundo. El PIB mundial se verá reducido, al menos, en un 3%; en los países en desarrollo en torno al 6% y casi un 95% de los países verán caer su PIB per cápita durante 2020 según el FMI. En una ya clásica –a pesar de reciente– aportación de Gourinchas (2020) se establece un diabólico trade-off, cuanto más duras sean las medidas de cuarentena para detener la pandemia más eficaces serán para ello, tendrán un mayor impacto económico a corto plazo, aunque más rápida será la recuperación. Esto hace que esta crisis sea radicalmente diferente y exija para su manejo instrumentos diferentes que los empleados en la anterior crisis.

Sin embargo en el seno de la UE las negociaciones han reproducido las posiciones paradigmáticas en una crisis asimétrica en Unión Económica y Monetaria europea (UME): el norte, representado por Países Bajos y Alemania defienden que los países afectados puedan acceder a líneas de crédito ampliadas con el rigor presupuestario pausado pero latente, mientras que el sur, con Italia, España y Portugal al frente, defienden propuestas reclamando una mutualización de la deuda derivada de la pandemia apelando a la solidaridad. El resultado de las negociaciones hasta ahora ha sido ampliar y crear líneas de crédito para diferentes aspectos relacionados con la Covid-19 a través de la CE, BEI o ESM. En otras palabras, en la UE se ha tratado la presente situación como una crisis financiera al uso, con el esquema de un norte parsimonioso y ahorrador, frente a un sur frugal e irresponsable.

En la UE se ha tratado la presente situación como una crisis financiera al uso, con el esquema de un norte parsimonioso y ahorrador, frente a un sur frugal e irresponsable

Para hacer frente a los shocks negativos, las economías modernas capitalistas suelen tener dos herramientas, los estabilizadores automáticos que permiten suavizar los efectos del shock y el rol de prestamista de última instancia de los bancos centrales para proveer liquidez ilimitada a los estados. En la UME, ante asimetrías significativas en el PIB, los estabilizadores automáticos en los países afectados se ponen en marcha deteriorando las cuentas públicas en términos de deuda y déficit públicos de los países afectados, pero el BCE no juega el papel de prestamista de última instancia. Los costes de la caída del PIB en términos de déficit y deuda se concentran en esos países, y ante la falta de mecanismos que compartan riesgo, el resultado en términos de recesión es superior en los países más severamente afectados por el shock.

En capítulos anteriores, los países centrales de la UME se habían opuesto a la mutualización porque tenían pocos incentivos: percibían que el incremento de liquidez o reducción del riesgo de mutualizar deuda con países de economías menos fuertes poco o nada les podía beneficiar. Pero esta no es una crisis financiera, es una pandemia que tiene consecuencias directas en vidas humanas y efectos económicos en el sistema productivo europeo. Es un marco radicalmente diferente al de la crisis anterior y probablemente un marco al que tengamos que adaptar nuestros sistemas sanitarios y productivos para futuras pandemias. Hay, al menos, dos razones técnicas que permiten defender la mutualización del coste de la pandemia, que no son ni tienen nada que ver con la solidaridad entre países europeos.

El riesgo moral

Mientras que las medidas de contención permiten aplanar la curva de la pandemia y el número de víctimas mortales, las medidas económicas puestas en marcha por los gobiernos aplanan la curva de la recesión provocada por las mismas. En otras palabras, amortiguan el impacto económico a corto plazo. La consecuencia de estas políticas es un incremento de déficit y deuda pública. Las medidas de contención en un país tienen efectos positivos no sólo en el país que las aplica, sino en todo el conjunto de la UE, al detener de forma más rápida su contagio en el continente. Sin embargo, el coste asociado de dichas medidas lo soporta el país que las impone, no el conjunto de la UE. Se genera por tanto una asimetría y una potencial situación de riesgo moral. Dado que el coste lo soportan los países que aplican medidas en exclusiva, existen incentivos a que estos o no apliquen medidas suficientemente estrictas, o levanten las restricciones de forma prematura. Existirían países que actuarían como free-rider de los países que apliquen medidas más duras, y que más coste económico deban soportar.

Las medidas de contención en un país tienen efectos positivos en toda la UE, al detener su contagio. Pero el coste asociado lo soporta solo el país que las impone

Este es un caso que es exactamente el contrario al que supuestamente podría aparecer en un contexto normal. Mientras que el free-rider en un contexto de crisis financiera puede ser asociado al país que “más gasto tiene”, en un contexto de pandemia será el país que “más ahorra” el que esté generando dicho comportamiento. En otras palabras, el déficit del sur en este caso tiene que ver con el esfuerzo que están realizando dichos países para detener la pandemia en el conjunto de la UE, no solo en esos países. En este caso es óptimo mutualizar el coste de forma que se pueda internalizar el efecto positivo de la contención sobre el conjunto de los países. Esta opción es superior en términos de bienestar para el conjunto de la UE, no solo para los países afectados.

Un bien público con externalidades positivas

Hay una segunda razón técnica y es que, en presencia de una pandemia, las medidas de contención se convierten en bien público. Un bien público aparece de forma natural en presencia de externalidades positivas, definidas como los efectos por producir o consumir un bien o servicio en aquellos agentes que no lo están produciendo o consumiendo. En este caso la provisión de ese bien público se produce en la medida en que los agentes acometen las acciones que conlleva esa externalidad positiva. La intervención por parte de un país miembro para la detención de la pandemia tiene características de bien público con externalidades positivas para el conjunto de la UE. Existen dos riesgos asociados a las externalidades positivas. La primera es que los que toman las medidas en un primer momento y expanden su adopción entre los demás países tienen un coste mayor de emprenderlas, al mismo tiempo que proveen de un bien público al resto de agentes que no están sufriendo el coste, pero sí el beneficio de las medidas (la contención de la pandemia). El bien público no solo aparece en el momento del shock de la pandemia, sino a lo largo de la vida del virus, por ejemplo, una eliminación prematura –por presión de los agentes económicos– de las medidas de restricción puede desencadenar otra vez la difusión del virus. El segundo riesgo es que cuando haya países que estén emprendiendo medidas de contención, otros pueden no tener incentivos a adherirse a las mismas porque el coste individual de emprenderlas excede el beneficio privado, pero no el beneficio colectivo por la externalidad positiva.

En base a estos dos argumentos, es óptimo generar un esquema supranacional que permita internalizar dicha externalidad asegurando a los países frente a estos riesgos para maximizar los efectos en términos de bienestar por detener la pandemia en el conjunto de la UE. No es una cuestión de solidaridad (constructo político de dudosa existencia en la UE), sino una cuestión de eficiencia técnica: es óptimo (en términos de salvar vidas y reducir impacto económico) que el coste de la herramienta de contención sea mutualizado.

Plan en dos fases

Por lo anterior es deseable separar las dos fases de la pandemia: primero contención, que requiere de mutualización del coste; y luego reconstrucción, que puede ser acometida por los Estados miembros sin necesidad de mutualizar deuda. Esta separación permite maximizar los recursos en ambas fases y focalizar la negociación política en la fase de reconstrucción, que es donde más recursos se necesitarán a medio plazo. Por otro lado, en el contexto europeo, es óptimo diferenciar ambas fases porque ambas necesitan recursos diferentes y la financiación de los mismos requiere de instrumentos diferentes. En la primera fase, la de contención, las medidas necesarias son transferencias a los agentes afectados que compensen la pérdida de rentas. En la segunda, la de reconstrucción los países necesitan financiación de inversiones.

La primera fase necesita mecanismos de mutualización del coste y se puede y debe hacer mediante mecanismos europeos. Los fallos de diseño de la eurozona (ausencia de un banco central que actúe como prestamista de última instancia, ausencia de mecanismos que repartan los shocks mediante transferencias de rentas) hacen que se tenga que buscar una solución funcional dentro del entramado institucional existente. Una solución podría ser la siguiente:

– Los países afectados emiten bonos a perpetuidad e interés cero

– El ESM (Mecanismo Europeo de Estabilidad) compra esos bonos en el mercado primario mediante la herramienta existente (Instrumento de apoyo en el mercado primario, artículo 17 del ESM).

– El ESM financia esa compra mediante la emisión de bonos a perpetuidad e interés cero

– El BCE compra a través del LTRO (Operaciones de refinanciación a largo plazo) esos bonos guardándolos en su balance a perpetuidad hasta su desaparición

Esta solución técnica de urgencia no implica transferencias de rentas entre Estados, no genera endeudamiento individual, no tendría asociado riesgo moral y permitiría internalizar los costes de la contención.

Europa en realidad nunca se ha reconstruido con fondos europeos, ni en la primera, ni en la segunda guerra mundial. Han sido los Estados miembros los que han financiado la construcción

La segunda fase, la de la reconstrucción, se pretende que sea una epopeya europea con fondos de reconstrucción financiados por el conjunto de la UE. Europa en realidad nunca se ha reconstruido con fondos europeos, ni en la primera, ni en la segunda guerra mundial. Han sido los Estados miembros los que han financiado la construcción. Ni siquiera el Plan Marshall movilizó muchos recursos ni durante mucho tiempo; su impacto fue mayor en la reconstrucción de mercados y sistemas de pago y compensación destruidos durante la guerra que en la cantidad de transferencias realizadas de recursos realizadas desde Estados Unidos a los países europeos. Esta ocasión, por tanto, es diferente en al menos un aspecto: el plan de reconstrucción se puede hacer desde Europa y para Europa, una diferencia sustancial respecto al plan Marshall, que fue reflejo de la política exterior de EE.UU. (Barnes, 1984). Europa tiene en esta ocasión las instituciones creadas y aunque los Estados nación europeos saldrán de esta crisis económica y socialmente afectados, el nivel de andamiaje institucional es muy superior al de 1945.

La reconstrucción debería ser nacional, esto es, planes de reconstrucción generados en los parlamentos nacionales –que son los que tienen control democrático– y específicos al modelo político económico de cada país miembro. Antes de la crisis el mundo se enfrentaba a desafíos como la crisis climática o la digitalización. Se sumarán así a la tarea de reconstruir la devastación de la pandemia. Por ello han de ser los procesos democráticos de los Estados miembros los que decidan cómo enfrentarlos y qué soluciones introducir, no las instituciones europeas. Para ello será necesario modificar los tratados, para que las reglas fiscales del Pacto de Estabilidad y Crecimiento no vuelvan nunca a entrar en vigor tal y como estaban y que el BCE actúe como un verdadero Banco Central comprando deuda en mercados primarios. En caso contrario, habrá que cuestionarse seriamente el proceso de integración europeo.

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Iván H. Ayala es profesor de economía aplicada de la URJC y miembro de La Paradoja de Kaldor.