Dice el arquitecto Juan Enrique de Balbín Behrmann, refiriéndose a la legislación urbanística pero que es extensible a todos los ámbitos del sector público: “Las gestiones de la vida normal se miden en la Administración por años. (…) Se exigen unas condiciones de perfección burocrática (como en Alemania), con una Administración irracional, deficiente, ineficaz, (casi tercermundista en sus resultados); lo que se pide no toma en cuenta, en ningún momento, los medios disponibles.”

El 14 de enero de 2020, empleados públicos interinos e indefinidos no fijos de plantilla se manifestaron para exigir la fijeza ante el abuso de la temporalidad por las administraciones públicas.

Las interinidades –en sus distintas modalidades– son una plaga bíblica en la administración pública española, en particular en la administración local. Su mayor síntoma es un oxímoron de construcción judicial: “Personal laboral indefinido no fijo de plantilla”.

Pero ¿por qué ocurre esto de manera sistemática desde hace al menos 40 años?

El sistema de función pública vigente es casi el mismo que diseñó la Ley de medidas para la reforma de la Función Pública de… ¡1984!

No es un problema de gestión sino de legislación. Las dificultades de gestión, de exceso de burocracia, provienen de la legislación, y de su interpretación maximalista.  Sin embargo, el legislador, el Parlamento, el órgano de representación popular por excelencia no suele ser objeto de la crítica. Dispone siempre de la mayoría. ¿Cómo se va a equivocar la mayoría?

La legislación aplicable es, esencialmente, el Estatuto Básico del Empleado Público y el Estatuto de los Trabajadores. Este último, que se aplica a todos los empleados públicos que no son funcionarios, y la jurisdicción social que lo interpreta, ignora de manera absoluta la realidad de la administración. El primero, lleva trece años sin desarrollarse, así que, en la práctica, el sistema de función pública vigente es casi el mismo que diseñó la Ley de medidas para la reforma de la Función Pública de… ¡1984!

Debemos preguntarnos por qué las administraciones se ven obligadas a recurrir a la contratación temporal. Por varias razones que se resumen en su objetivo principal: hay que prestar los servicios públicos; ¡y cuanto antes! Esta es la demanda de los ciudadanos, que los políticos transmiten a los funcionarios insistentemente. 

Contratar de manera indefinida o nombrar nuevos funcionarios de carrera es una misión imposible cuya dificultad, además, se ha incrementado exponencialmente en los últimos años. 

Primero hay que aprobar una relación de puestos de trabajo. Se debe negociar con los representantes de personal para que no sea anulada por los tribunales de justicia. Unos tres años de trámites es un buen tiempo. 

Además, hay que cumplir la tasa de reposición. La tasa de reposición es un concepto ya antiguo, mi memoria alcanza sólo hasta los primeros años 2000, pero que se radicalizó en su redacción a partir de la crisis de 2008. Significa que solo se puede contratar (o nombrar funcionario) al mismo número de trabajadores fijos (y esto es importante) que se hayan jubilado el año anterior. 

La tasa de reposición para el año 2021 es del 110 %. Es decir, para que se pueda contratar a un funcionario más de los que ya existen es necesario que haya al menos 10 vacantes el año anterior. Créanme, hacen falta muchos habitantes en el municipio para que eso ocurra cada año. 

En el año 2012 la tasa de reposición fue 0, en los siguientes fue del 50 % y sólo en los últimos tres años fue superior al 100 %. 

A pesar de tasas de reposición tan estrictas, los colegios han seguido funcionando, la sanidad curando y los policías locales dirigiendo el tráfico. ¿Cómo? Con funcionarios interinos y personal laboral temporal: no había otra forma para no cerrar. 

Después hay que aprobar una oferta de empleo público (OEP). Pero este documento no se aprueba un año antes de las jubilaciones previstas, para que a un funcionario de carrera le suceda otro. Se aprueba en el ejercicio siguiente a que el jubilado se haya ido a descansar a su casa. ¿Para qué sirve la OEP? Reconozco que en 15 años no he conseguido descubrirlo. En teoría para dos cosas:  para controlar presupuestariamente que no se ofrecen más plazas que las que se pueden pagar y para dar publicidad de las plazas que se convocarán (pero… a la convocatoria también se le dará publicidad unos meses después).

La OEP también hay que negociarla con los representantes de los trabajadores, a pesar de que no guarda ninguna relación con sus condiciones de trabajo. Es un documento puramente organizativo.

Desde 2012 el proceso de gasto en personal sufre un incremento del 6 por ciento de beneficio del contratista, del 13 para cubrir sus gastos generales y del 21 del IVA

En las últimas décadas ha habido dos procesos de consolidación de interinos. En 2007-2011 y desde 2018 hasta el 31 de diciembre de este año. El primero fracasó. Y el segundo… no está teniendo mucho éxito. A pesar de que la Ley prevé expresamente que se les puntúe la experiencia acumulada, cuando la OEP llega a la mesa de negociación cargadita con las plazas de interinos (con 20 o más años de antigüedad) los representantes, de los mismos sindicatos que a nivel nacional obligaron al legislador a introducir el proceso de consolidación, lo sabotean. Y esas plazas nunca llegan a convocarse.  Es normal. Es humanamente comprensible que esto pase. El deseo del legislador, una vez más, no tiene en cuenta la realidad.

Una vez que se haya publicado oficialmente la OEP todavía hay que aprobar la convocatoria: las bases de la oposición. Ya no hay que negociarla con los sindicatos, pero es habitual que se recurra ante los tribunales, dando lugar a un nuevo retraso. 

Las pruebas de la oposición llevarán un año más.  Estos cuatro años de trámites no suponen un valor añadido de un proceso de selección de interinos tramitado en tres meses. En ambos casos, el resultado puede ser un trabajador negligente, normal o excelente. El sistema de selección no asegura el mérito y capacidad, que se hace depender de la suerte, sólo lo aparenta. 

¿Quién ha estado ocupando la plaza esos tres años? Un interino. Que ante el cese se revuelve. Y al que los tribunales a veces le dan la razón. Tantas veces le dan la razón que en la ley de presupuestos de este año han tenido que regularlo expresamente para que deje de ocurrir. En cambio, seleccionar un interino apenas consume tres meses.

¿Por qué existe la tasa de reposición? En principio sirve para impedir el incremento de gasto de personal en las administraciones (que tienen un 30 % menos de empleados públicos por habitante que Francia o Portugal, la mitad que Finlandia). A partir de 2012 se radicalizó para aparentar ante la UE que España era un estado fiable como para ser rescatado. Y sirve también para convertir ese gasto de personal en contratos administrativos que ingresan empresas privadas. En ese proceso ese gasto de personal sufre un incremento del 6 por ciento de beneficio del contratista, del 13 por ciento para cubrir sus gastos generales y del 21 por ciento del IVA. 

Sería fácil, entonces, convertir todas las necesidades de personal en contratos administrativos. Pues no, porque la Ley de Contratos (es decir el Congreso de los Diputados) lo prohíbe expresamente: Es necesario que el servicio que se licita tenga un contenido objetivo distinto de la mera contratación de personal.

¿En los años duros del rescate, en los que la tasa de reposición era 0, disminuyó el gasto de personal? No. Se cubrió con interinos. Los mismos que exigen ahora su fijeza, que se mezclan con los que todavía provienen de los años 90 y los 2000. Se trataba de aparentar ante Europa que se controlaban los gastos de personal no de hacerlo realmente. En otro caso, habría que haber cerrado colegios, hospitales y ayuntamientos enteros. 

Por otro lado, las Comunidades Autónomas (y a veces el Gobierno de la nación) están diseñando continuamente políticas que exigen contratar personal. Pero como el ‘Padrino’, no se manchan las manos. Sueltan la pasta y ya se ocupará el sicario (el Ayuntamiento) de hacer malabarismos. Por si fueran poco las limitaciones de la tasa de reposición, la financiación de estas políticas sólo está garantizada anualmente lo que presiona a favor de la temporalidad del personal. Algunas de estas políticas no son cuestiones menores: los servicios sociales municipales; la ayuda a domicilio; las escuelas infantiles; los agentes de desarrollo local; los normalizadores lingüísticos; etc.

Lo único que se ha intentado para limitar el recurso a los interinos es prohibirlo. Prohibir la realidad. Hay una Disposición Adicional en la Ley de Presupuestos para 2018 –que no ha sido derogada en la de este año– que establece la responsabilidad de la autoridad que formalice un contrato laboral temporal de manera indebida. Todavía no ha ocurrido, pero es posible que veamos a algún alcalde o algún funcionario imputado por prevaricación por intentar cuadrar el círculo:  contratar a un profesor de una escuela infantil para que esta siga funcionando.

Por tanto, afirmar que las administraciones abusan de la temporalidad en la contratación de personal es una perspectiva muy simplista. En realidad, en España, existe un verdadero vía crucis legislativo y burocrático que dificulta prestar los servicios públicos con eficacia. Estos inconvenientes son cada vez mas evidentes y salen a la superficie con cada dificultad que la realidad nos brinda: la pandemia, la nevada, el ingreso mínimo vital, la gestión de los fondos europeos, etc.

Por concluir esta parte, la demanda de los interinos de que se les haga fijos sin pasar una prueba abierta a la participación de cualquier ciudadano exige la reforma de la Constitución pues el Tribunal Constitucional ya ha resuelto sobre su inconstitucionalidad.

¿Qué se puede hacer para que la selección del personal de las administraciones vuelva a funcionar y desaparezcan los interinos como síntoma estructural?

En primer lugar, hay que tener seleccionados a los empleados públicos antes de que se produzcan las necesidades de personal. En la Comisión Europea se utilizan unas listas de personas que han superado las oposiciones. Estas listas tienen una determinada vigencia, normalmente dos años. Se recurre a esas listas para cubrir los puestos vacantes.

En segundo lugar, hay que abandonar la demagogia de la tasa de reposición. Hay que regular otros sistemas que limiten el incremento de los gastos de personal, por ejemplo, refiriéndose a un porcentaje del presupuesto de cada administración.

En tercer lugar, hay que prohibir delegaciones de competencias encubiertas de las comunidades autónomas a los Ayuntamientos.

Finalmente, un cierto grado de temporalidad será siempre necesaria y debe ser regulada adecuadamente por el legislador: las políticas activas de empleo, las brigadas veraniegas de extinción de incendios o las bajas por enfermedad.

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Anxelo Estévez es secretario de Administración Local.