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Tribuna

Propuesta de reforma constitucional del actual sistema de investidura

Documento de trabajo aportado por el diputado Odón Elorza al Grupo Parlamentario Socialista “para su evaluación y, en su caso, gestión política de la propuesta a incluir en el paquete de reformas pendientes de la Constitución”

Odón Elorza 16/02/2017

Malagón

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A lo largo del año 2016 hemos vivido un prolongado proceso político de investiduras muy problemático y plagado de tensiones, que ha creado serias dudas sobre la bondad del sistema vigente contemplado en la Constitución para la elección del Presidente del Gobierno. Esta última afirmación se ve reforzada por la nueva realidad parlamentaria consistente en la presencia de un mayor número de grupos políticos en la Cámara, consecuencia de la mayor fragmentación electoral.

Por tanto, resulta obligado reflexionar sobre todas las situaciones y posicionamientos que han provocado alarma y cuestionado el buen funcionamiento del sistema democrático. De modo que ahora corresponde analizar los hechos y aportar una solución para evitar su repetición. Estos son los motivos del presente trabajo que entrego al Grupo Parlamentario Socialista del Congreso.

Durante diez meses se han desarrollado dos elecciones generales y se ha llegado justo al límite que hubiera llevado a convocar unas terceras ante la falta de una mayoría parlamentaria absoluta o suficiente que garantizara la elección de un Presidente y la gobernabilidad de España.

En ese tiempo, han existido comportamientos de grupos dirigidos a bloquear el objetivo de la investidura, se ha producido la práctica paralización de la vida política del Gobierno y de Las Cortes, ha habido una imposibilidad de ejercer por el Parlamento la importante función de control al Gobierno, se ha provocado la paralización en la toma de decisiones y perjuicios a la economía del país así como al clima de estabilidad. A todo ello habría que añadir los gastos ocasionados y el desgaste en la credibilidad de las instituciones y de los partidos políticos.

Por tanto, cabe concluir que en el nuevo escenario de la política española el actual sistema de proposición y presentación del candidato y su correlato complementario de la forma de votación en la sesión de investidura, según se encuentra recogido en la Constitución española, ha mostrado a lo largo del año 2016 sus debilidades.

Conviene recordar las normas vigentes de aplicación sobre la materia recogidas en la Constitución y, de modo complementario, en el Reglamento del Congreso. Igualmente, citaré más adelante las normativas de referencia en las que me apoyo para plantear la modificación del sistema de investidura. Se trata de la Ley de Gobierno del País Vasco y del Reglamento del Parlamento Vasco.

CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

Artículo 62

Corresponde al Rey :

d) Proponer el candidato a Presidente del Gobierno y, en su caso, nombrarlo, así como poner fin a sus funciones en los términos previstos en la Constitución.

Artículo 99

1. Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno.

2. El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara.

3. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple.

4. Si efectuadas las citadas votaciones no se otorgase la confianza para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores.

5. Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.

REGLAMENTO DEL CONGRESO

Artículo 170

En cumplimiento de las previsiones establecidas en el artículo 99 de la Constitución, y una vez recibida en el Congreso la propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno, el Presidente de la Cámara convocará el Pleno.

Artículo 171

1. La sesión comenzará por la lectura de la propuesta por uno de los Secretarios.

2. A continuación, el candidato propuesto expondrá, sin limitación de tiempo, el programa político del Gobierno que pretende formar y solicitará la confianza de la Cámara.

3. Tras el tiempo de interrupción decretado por la Presidencia intervendrá un representante de cada Grupo Parlamentario que lo solicite por treinta minutos.

4. El candidato propuesto podrá hacer uso de la palabra cuantas veces lo solicitare. Cuando contestare individualmente a uno de los intervinientes, éste tendrá derecho a réplica por diez minutos. Si el candidato contestare en forma global a los representantes de los Grupos Parlamentarios, éstos tendrán derecho a una réplica de diez minutos.

5. La votación se llevará a efecto a la hora fijada por la Presidencia. Si en ella el candidato propuesto obtuviera el voto de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, se entenderá otorgada la confianza. Si no se obtuviera dicha mayoría, se procederá a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si en ella obtuviere mayoría simple. Antes de proceder a esta votación, el candidato podrá intervenir por tiempo máximo de diez minutos y los Grupos Parlamentarios por cinco minutos cada uno para fijar su posición.

6. Otorgada la confianza al candidato, conforme al apartado anterior, el Presidente del Congreso lo comunicará al Rey, a los efectos de su nombramiento como Presidente del Gobierno.

Artículo 172

1. Si en las votaciones a que se refiere el artículo anterior la Cámara no hubiere otorgado su confianza se tramitarán sucesivas propuestas por el mismo procedimiento.

2. Si transcurrieren dos meses a partir de la primera votación de investidura y ningún candidato propuesto hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Presidente de la Cámara someterá a la firma del Rey el Decreto de disolución de las Cortes Generales y de convocatoria de elecciones, y lo comunicará al Presidente del Senado.

El sistema vigente, unido a la práctica ausencia de una cultura de pactos, permite un amplio elenco de comportamientos anómalos y actitudes de bloqueo como ha quedado patente. Así por ejemplo: la renuncia de un candidato propuesto por el Rey a aceptar someterse al proceso de investidura, el voto negativo de grupos en sesiones de investidura sin propuesta alternativa con la pretensión de lograr la disolución de las Cámaras y la convocatoria de nuevas elecciones, así como, finalmente, la abstención forzada de quienes no querían que prosperara una candidatura pero deseaban, finalmente, evitar unas nuevas y terceras elecciones generales en el plazo de un año.

Son circunstancias objetivas que aconsejan estudiar, con urgencia, la modificación tanto del sistema de presentación como del de votación de los candidatos/as a la Presidencia del Gobierno. Para ello, partiré como referencia válida del sistema que ofrece la regulación existente para la elección de los respectivos Presidentes de los Gobiernos Autonómicos, tanto en el País Vasco como en Asturias.

Frente al actual sistema de elección del Presidente que establece los artículos 62 y 99 de la Constitución Española de 1978, basado en la proposición por el Rey de un primer candidato y después --en su caso-- de candidatos sucesivos, se propone un sistema de elección simultánea del Presidente entre los candidatos propuestos ante la Mesa del Congreso por los grupos políticos con representación parlamentaria.

Este es el procedimiento que se utiliza en la actualidad, con evidente éxito comparativo, en el Parlamento Vasco. Y está recogido en el Estatuto, la Ley de Gobierno del País Vasco y en el Reglamento de su Parlamento de la siguiente forma:

LEY 3/1979 ESTATUTO DE AUTONOMÍA DEL PAÍS VASCO

Artículo 33.

El Presidente del Gobierno (Lehendakari) será designado de entre sus miembros por el Parlamento Vasco y nombrado por el Rey.

LEY 7-81 LEY DE GOBIERNO. PAÍS VASCO

De la designación y nombramiento del Lehendakari

Artículo 4.

El Lehendakari será designado, de entre sus miembros, por el Parlamento, y nombrado por el Rey, mediante un Real Decreto que será publicado en el «Boletín Oficial del Estado» y en el del País Vasco.

Artículo 5.

1. Al comienzo de cada Legislatura del Parlamento Vasco, y en los demás casos previstos en la presente Ley, el Presidente del Parlamento convocará a la Cámara para la designación del Lehendakari, de acuerdo con el procedimiento que al efecto establezca el Reglamento del Parlamento.

2. El candidato o candidatos, que serán propuestos por los Grupos Políticos con representación parlamentaria, deberán exponer ante el Parlamento, en una misma sesión, las líneas generales de sus respectivos programas de gobierno, sobre los que se abrirá el oportuno debate.

3. Resultará elegido Lehendakari el candidato que hubiere obtenido la mayoría absoluta de los votos de la Cámara.

4. Si ninguno de los candidatos alcanzara la mayoría absoluta en la primera votación, se repetirá ésta y será designado Lehendakari el que, de entre ellos, obtuviere la mayoría simple de los votos válidamente emitidos.

5. Designado el Lehendakari por el Parlamento, su Presidente lo comunicará al Rey para su nombramiento.

Artículo 6.

Transcurrido el plazo de sesenta días desde la convocatoria del Parlamento para la elección del Lehendakari sin que ésta se lleve a efecto, el Lehendakari en funciones deberá, mediante Decreto motivado, declarar disuelto el Parlamento y procederá a la convocatoria de nuevas elecciones generales en el territorio de la Comunidad Autónoma.

REGLAMENTO DEL PARLAMENTO VASCO

De la designación del lehendakari o la lehendakari

Artículo 165

1. De acuerdo con el artículo 33.3 del Estatuto de Autonomía y la normativa aplicable, la presidencia del Parlamento convocará el pleno para la designación del lehendakari o la lehendakari, oída la Mesa y la Junta de Portavoces.

2. Los grupos políticos con representación parlamentaria presentarán ante la Mesa del Parlamento, a través del respectivo grupo parlamentario, sus propuestas de candidato o candidata con una antelación mínima de 72 horas respecto al inicio de la sesión plenaria.

3. La sesión comenzará con la lectura por uno de los secretarios o secretarias de las candidaturas propuestas. A continuación, por orden creciente al número de apoyos con que cuenten, los candidatos o candidatas expondrán, en un tiempo máximo de 90 minutos, su programa de gobierno. Tras estas intervenciones, la presidencia suspenderá la sesión por un tiempo máximo de 24 horas.

4. Reanudada la sesión intervendrán los representantes de los grupos parlamentarios por un tiempo máximo de 30 minutos. Las candidatas o candidatos podrán contestar a los representantes de los grupos durante 30 minutos como máximo cada uno. Los representantes de los grupos parlamentarios tendrán derecho a una réplica de 10 minutos. A continuación se suspenderá la sesión, fijándose por la Mesa la hora en que haya de reanudarse para proceder a la votación.

5. Resultará elegido o elegida lehendakari el candidato o candidata que obtenga la mayoría absoluta de la Cámara.

6. Si ninguno de los candidatos o candidatas alcanzara la mayoría absoluta, se repetirá la votación en el plazo de 24 horas y será elegido o elegida lehendakari el que de entre ellos obtenga el mayor número de votos.

7. En caso de empate entre las candidaturas más votadas, se dirimirá mediante nueva votación en el plazo de 24 horas. La votación se realizará exclusivamente sobre las candidaturas empatadas, saliendo elegida la que de entre ellas obtenga el mayor número de votos.

8. De persistir el empate, la presidencia del Parlamento, en unión de la Mesa y de la Junta de Portavoces, establecerá el calendario para las sucesivas votaciones.

9. En el supuesto de un único candidato a lehendakari, y cuando en la primera votación no se alcanzara la mayoría absoluta, se repetirá la votación conforme a lo dispuesto en el artículo 165.6, y será necesaria la mayoría simple para que el candidato resulte elegido.

10. Las votaciones serán nominales, previo llamamiento de los parlamentarios y parlamentarias.

11. En la votación pública por llamamiento para la investidura, cuando hubiera más de un candidato a lehendakari, los parlamentarios, al ser llamados para la votación pública nominal, responderán con el nombre de uno de los candidatos, o bien declararán que se abstienen.

Conviene advertir, de entrada, que en caso de seguir este nuevo sistema, la función moderadora y arbitral del Rey se mantendría en lo que es su núcleo fundamental como Jefe del Estado, a través de las consultas con los grupos políticos con representación parlamentaria. Serían consultas previas a la presentación efectiva, ante la Presidencia y Mesa del Congreso, de los candidatos a Presidente del Gobierno por parte de los grupos políticos. La actual función de proposición de candidatos por el Rey desaparecería del art. 62 y del 99.1 de la Constitución.

En la modificación que se propone, se suprime esa función, más simbólica que real, de propuesta por el Rey del candidato a Presidente del Gobierno. En ella, realmente, no se manifiesta una iniciativa personal del Rey sino la aceptación y reconocimiento efectivo del candidato propuesto por los grupos políticos del que se supone que podría obtener la confianza de la Cámara.

Es cierto que en el derecho constitucional comparado, analizando los sistemas de elección del Presidente de Gobierno o Primer Ministro para el caso de las Monarquías Parlamentarias, se contempla el papel del Rey como Jefe de Estado de manera diversa a la hora de efectuar o no la proposición del candidato. La casuística es muy diferente si analizamos los procedimientos que se siguen en Gran Bretaña, Holanda, Suecia o Dinamarca.

Pero de todos modos, no es menos cierto que en el análisis de su aplicación efectiva, esta facultad real se ejerce en muchos sistemas más como un acto formal que como una función realmente arbitral o mediadora entre las fuerzas políticas.

Por otra parte, la propuesta que se realiza tiene como objeto evitar que los inconvenientes y las actitudes de bloqueo se puedan volver a producir. La razón de fondo de la reforma que se plantea es la de permitir la presentación simultánea de candidatos frente a la actual situación de presentación sucesiva de los mismos.

La presentación ante la Mesa del Congreso de candidatos a Presidente del Gobierno por los grupos políticos con representación parlamentaria, limitada eso sí a quienes acrediten un número mínimo de apoyos previos ( la décima parte de los diputados de la Cámara, lo que supone 35), y la obtención de la confianza por quien consiga el mayor número de votos afirmativos, anulando la posibilidad de los votos negativos que constituyen la causa de las posibles votaciones de bloqueo, aporta dos ventajas:

En primer lugar y como motivación fundamental, porque reduce casi hasta su eliminación la posibilidad, y con ello el riesgo, de que ninguno de los candidatos obtenga la confianza de la Cámara y, por tanto, que en consecuencia deban disolverse las Cortes Generales y convocarse nuevas elecciones.

El nuevo sistema propuesto elimina tanto la actitud de bloqueo de no aceptar votando en contra una propuesta del Rey para ser candidato, como la denominada "votación de bloqueo", al no resolverse la obtención de la confianza por la mayoría simple, entendida como la diferencia entre los votos positivos y negativos, sino por la obtención del mayor número de votos afirmativos de entre los candidatos propuestos.

La menor dificultad para la obtención de la confianza del Congreso no presenta un mayor riesgo para la estabilidad de los gobiernos formados o para la propia gobernabilidad, bastando para comprobarlo analizar las aplicaciones prácticas tanto de un sistema como del otro en nuestro propio país.

En segundo lugar, el sistema de votación propuesto elimina la disyuntiva de los Grupos Parlamentarios de plantearse la opción de la abstención, ante un candidato que no deseen sea elegido Presidente de Gobierno, por el riesgo de que su voto negativo suponga la disolución de las Cortes Generales y convocatoria de nuevas elecciones. Téngase en cuenta que con el nuevo procedimiento tienen la posibilidad de presentar un candidato propio o apoyar a otro. Las opciones de los Grupos Parlamentarios quedan reducidas al voto afirmativo ante alguno de los candidatos propuestos ó la abstención ante todos ellos. A destacar que no cabe en las votaciones el voto negativo.

Esta propuesta tampoco tiene como consecuencia el riesgo de la presentación de un número exagerado de candidatos, sin posibilidades reales o con intenciones claramente alejadas de la que es su objeto, al quedar limitada a la presentación de candidatos que reúnan un número mínimo de apoyos previos entre los diputados de la Cámara.

La experiencia del Parlamento Vasco, desde su inicio con un alto grado de multipartidismo, indica que en la mayoría de las legislaturas ha sido propuesto un único candidato y en un número muy limitado de ellas han sido dos los candidatos propuestos.

Modificaciones constitucionales propuestas:

En la Constitución Española.

Título II. De la Corona. Nuevo texto:

Art. 62. Corresponde la Rey.

d : Nombrar al Presidente de Gobierno elegido por el Congreso de los Diputados, así como a poner fin a sus funciones en los términos previstos en la Constitución.

Título IV. Del Gobierno y de la Administración. Nuevo texto:

Art. 99.1: Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, los grupos políticos con representación parlamentaria, tras consulta con el Rey, propondrán, en su caso, con el apoyo de al menos un décimo de los miembros de la cámara, candidatos a la Presidencia del Gobierno ante la Mesa del Congreso.

Art. 99.2 : El candidato, o los candidatos propuestos conforme al apartado anterior expondrán en sesión única ante el Congreso de los Diputados el programa político del gobierno que pretendan formar y solicitarán la confianza de la Cámara.

Art. 99.3 : Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a un candidato, el Rey lo nombrará Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterán las candidaturas que se mantengan a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada a aquella que obtuviere el mayor número de votos afirmativos.

Art. 99.4 : De producirse empates, se seguirán convocando votaciones hasta que un candidato obtenga la confianza del Congreso de los Diputados.

Art. 99.5 : Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiera obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso. (Este apartado no experimenta cambios)

Tras la reforma de estos artículos de la Constitución, en el marco del proceso para abordar la reforma global pendiente, se deberá proceder a las modificaciones precisas en el Reglamento del Congreso teniendo en cuenta, como referencia, las orientaciones que se contemplan en la Ley de Gobierno del País Vasco y en el Reglamento del Parlamento Vasco.

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Odón Elorza. Diputado Socialista por Gipuzkoa. 

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Odón Elorza

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