Si algo ha contribuido a avejentar la Constitución de 1978 ha sido la cuestión territorial. Ya en su origen, fue este el asunto más polémico del proceso constituyente. El tímido disenso que se registró en la votación final en el Congreso del 31 de octubre de 1978 sobre el texto constitucional (14 abstenciones y seis votos en contra frente a 325 a favor) fue consecuencia principalmente del asunto de la descentralización. La Alianza Popular de Manuel Fraga, el germen de lo que acabaría siendo el PP, se rompió internamente: de sus 16 diputados, ocho votaron a favor, cinco en contra y tres se abstuvieron. También votó en contra el representante de Euskadiko Ezkerra y se abstuvieron los diputados del PNV y ERC.

En realidad, el desacuerdo era considerablemente mayor y sólo pudo resolverse dejando un margen considerable de ambigüedad en torno al Título VIII de la Constitución, que regula la estructura territorial del Estado. Así, no se especificaban las unidades que compondrían el sistema autonómico, ni se fijaba un reparto competencial claro entre los niveles de gobierno central y regional, ni se desarrollaba el carácter territorial del Senado. No se instituía, en este sentido, un verdadero orden federal. 

El sistema autonómico ha ido dando muestras de agotamiento a lo largo del tiempo. Los males son bien conocidos: entre otros muchos que podrían señalarse, escasa participación de las CC.AA. en la legislación española, un sistema de financiación muy barroco que va sobreviviendo a base de parches, una capacidad baja de las comunidades autónomas en cuestiones de fiscalidad, una alta litigiosidad entre Gobierno y comunidades sobre asuntos de competencias, un exceso de regulación y legislación a nivel regional y ausencia de cauces institucionales para la negociación entre CC.AA. y Gobierno central.  

Muchas de estas disfunciones administrativas podrían ser corregidas, al menos en parte, mediante una reforma de la Constitución. Dicha reforma no tendría por qué generar graves desacuerdos ideológicos si el fin último es aumentar la eficiencia del sistema. 

Sin embargo, es evidente que el problema de la articulación territorial del Estado no puede desligarse de una cuestión mucho más compleja y divisiva como es la de la nación. Si hubo tanto desacuerdo y tanto temor en torno a la descentralización política fue por las posibles consecuencias adversas que esta podría tener en el mantenimiento del modelo uninacional que se establece en la Constitución. 

Así como en la configuración del Estado la Constitución opera con un espíritu abierto y flexible, en la cuestión nacional las cosas son muy distintas. Hay una afirmación clara de la existencia de una única nación, la española, anterior a la democracia y de la que emana la propia Constitución del 78. Puesto que España se caracteriza por una elevada heterogeneidad regional en cuanto a lenguas, cultura e historia política, los legisladores intentaron reflejar dicha heterogeneidad sin romper el principio unitario de la nación española. Para ello, introdujeron una distinción entre regiones y “nacionalidades”. Manuel Fraga se opuso virulentamente a aquella filigrana conceptual argumentando que “nacionalidad” y “nación” la misma cosa son, algo que también se afirmó desde la izquierda, sólo que como un avance, no como un retroceso (así lo declaró Gregorio Peces-Barba). A pesar de esta distinción, el art. 2 reconoce un mismo derecho a la autonomía para regiones y nacionalidades, quedando igualadas todas: la única diferencia entre ambas estribaba en la forma y ritmo de la descentralización (la vía rápida frente a la lenta). No es gran cosa.

La diferencia entre nacionalidad y región quedó desvirtuada casi desde el inicio del proceso de descentralización. Cataluña, Galicia y País Vasco (las tres regiones que habían tenido estatuto de autonomía anteriormente) accedieron a la autonomía por la vía rápida mediante la disposición transitoria segunda. Andalucía no quiso ser menos y consiguió asimilarse a las tres regiones anteriores gracias a la aplicación del art. 151. Aunque dicho artículo exigía un referéndum con mayoría absoluta de votos a favor en cada una de las provincias de la región, en Almería no se alcanzó dicha mayoría (en Jaén tampoco, pero se superó el expediente admitiendo votos nulos como válidos). El obstáculo almeriense se salvó mediante una dudosa maniobra legislativa que desvirtuaba lo establecido en la Constitución, pero todo el mundo miró para otro lado. El resto de las Comunidades Autónomas se configuraron por la vía lenta del art. 143.

El uso (fraudulento) de la vía rápida por Andalucía y la igualación competencial que se terminó consolidando (el “café para todos”) desdibujaron la diferencia original entre regiones y nacionalidades. Con el paso del tiempo, el debate sobre la nación acabó resurgiendo, primero en el País Vasco y luego en Cataluña. Las reivindicaciones de reconocimiento nacional de estas dos CC.AA. se han estrellado hasta el momento contra el muro del Tribunal Constitucional y de la derecha política. 

Por decirlo de forma muy sintética, desde mediados de los años noventa asistimos a un conflicto entre un orden jurídico uninacional y un orden político en el que sectores mayoritarios del País Vasco y Cataluña reclaman un reconocimiento nacional que exigiría una definición plurinacional de España. Acogiéndose a una noción superada y anacrónica de la “soberanía nacional”, el Tribunal Constitucional (TC) ha negado categóricamente la consideración de nación a Cataluña y País Vasco. Mientras que el TC no ha puesto resistencia a alguna a la cesión de soberanía a las instituciones europeas o a compartir dicha soberanía con el resto de Estados miembros de la Unión Europea, ha cortado de raíz cualquier vía de interpretación plurinacional del Estado español en virtud de la cual pudiera haber soberanías compartidas y superpuestas. 

Desde hace ya más de veinte años, viene ahondándose una brecha cada vez mayor entre la opinión pública de las “nacionalidades” y la del resto de España. Las posiciones se han ido alejando. Fuera de las “nacionalidades”, las posturas favorables al modelo uninacional han ido ganando posiciones cada vez más hegemónicas en las élites españolas (élites administrativas, judiciales, políticas, económicas, intelectuales y periodísticas). En País Vasco y Cataluña, sin embargo, la reclamación de un reconocimiento nacional ha ganado grandes apoyos. 

El conflicto nacional es en última instancia un conflicto en torno a la unidad del “demos” o pueblo. Estos conflictos difícilmente encuentran cauce en las constituciones, que parten del supuesto de que el “demos” está ya constituido. No obstante, podemos aspirar a tener una Constitución que no se convierta en un instrumento jurídico con el que bloquear soluciones políticas a las crisis de “demos”. Por ejemplo, consensuando una interpretación abierta que permita, en las condiciones que se acuerden, celebrar referéndums mediante los cuales pueda determinarse el grado de apoyo popular a una demanda de secesión. O abriéndose a una reforma federal en la que el plurinacionalismo sea el principio rector.