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En la Conferencia de presidentes de Comunidades y Ciudades Autónomas convocada por el presidente del Gobierno y celebrada el 17 de enero de 2017 se  reabrió el tema de las políticas fiscales de las  comunidades autónomas (CC.AA.), de sus características y de sus efectos. Con referencias explícitas o implícitas a la Comunidad de Madrid, presidentes de CC.AA. del PSOE hablaron de paraísos fiscales y criticaron lo que llamaron el dumping fiscal, para terminar reclamando la armonización de impuestos entre todas las comunidades autónomas de régimen fiscal común. Este tema ha surgido de nuevo en el debate sobre la investidura como presidenta de la Comunidad de Madrid de Isabel Díaz Ayuso, candidata del Partido Popular.

El debate gira en torno a las diferencias de presión fiscal que experimentan los ciudadanos como consecuencia de las políticas fiscales adoptadas por las CC.AA. relativas a los impuestos cedidos por el Estado (IRPF, patrimonio, sucesiones, donaciones, transmisiones patrimoniales) a las que habría que añadir las consecuencias de los impuestos propios.

Ahora bien, lo que subyace en este debate es el tema de la competencia entre las CC.AA., enmarcada en las ventajas de diversa índole de ciertas comunidades (ventajas derivadas de sus recursos naturales, situación geográfica, capitalidad estatal o regional) que producen una desigualdad de origen y que han dado motivo para acusaciones de “competencia desleal”. Este fenómeno de la competencia entre los Estados de una federación, o entre comunidades, regiones y gobiernos locales ha sido estudiado por la Ciencia Política de los Estados Unidos, que acuñó el concepto de “federalismo competitivo” como modelo teórico adicional a otras visiones teóricas denominadas “federalismo dual”, “federalismo cooperativo” o “federalismo asimétrico”.

En efecto, fue en la ciencia política de los Estados Unidos donde se desarrolló la teoría competitiva de las relaciones entre Estados, durante la segunda mitad de los años 80 y en la década de los años 90 del siglo pasado (Breton 1987, Dye 1990, Kenyon y Kincaid, 1991). El enfoque teórico de lo que vino a conocerse como modelo de federalismo  competitivo propone una respuesta a uno de los problemas fundamentales de cualquier democracia, el problema de cómo controlar a los gobiernos, de modo que estos sean siempre sensibles a las preocupaciones, necesidades, preferencias y deseos de los ciudadanos. Esa respuesta, a  añadir a otros instrumentos como los partidos políticos, la universalización del voto, o las elecciones periódicas regulares, entre otros, es la competencia.

Muy en la línea de los postulados fundamentales del sistema capitalista, el modelo teórico de la competencia entre Estados (comunidades autónomas) o entre ciudades propone que el papel de los gobiernos es análogo al de las empresas, el papel de los políticos es análogo al de los empresarios, y el papel de los ciudadanos es análogo al de los consumidores. Los gobiernos proporcionan bienes y servicios públicos que demandan y pagan los ciudadanos-contribuyentes. De manera que los gobiernos de los estados de la federación (y los ayuntamientos) compiten entre sí para conseguir consumidores-contribuyentes, tratando de ofrecer el mejor conjunto de bienes y servicios (educación, sanidad, servicios sociales, etc.) al coste más bajo posible.

Con el fin de lograr tal objetivo, los gobiernos utilizan los recursos e instrumentos políticos, económicos y fiscales que tienen a su disposición: aumentan o disminuyen impuestos, conceden ventajas fiscales a empresas que se establezcan o se mantengan en sus territorios, otorgan subvenciones a instituciones económicas y sociales, o proporcionan servicios públicos gratuitos o a bajo coste para atraer nuevas empresas de todo tipo. 

¿Es el modelo de federalismo competitivo un futuro previsible en España? Para empezar, comprobamos que la mayoría de los expertos constitucionalistas del país concluyen que España es ya de hecho un Estado federal, aunque con deficiencias (como una Constitución explícitamente federal, una cámara de representación territorial real, una autonomía financiera de los entes federados, entre otras) que habría que solucionar. Pero, incluso los más escépticos reconocen que no sería muy complicada la transformación del Estado autonómico español en un verdadero Estado federal si existiera voluntad política para ello. 

Si en efecto se avanza por esta vía federal, entonces habrá que decidir qué modelo de federalismo es preferible. En los párrafos anteriores hemos visto los supuestos básicos, las características esenciales y el alcance del concepto de “federalismo competitivo”. Todo ello puede ser útil para comparar y contrastar este modelo con otros, de manera que la decisión de optar por uno u otro sea una decisión informada y racional. Ahora bien, no es suficiente declarar la preferencia por el federalismo competitivo, pues la validez de este modelo, como la de cualquier otro, exige el cumplimiento de ciertos requisitos. Los fundamentales son los siguientes: 

1. Autonomía financiera suficiente para que el Estado federado (antes comunidad autónoma) pueda hacer frente con eficacia  a todas sus responsabilidades. Elemento esencial de la autonomía financiera es la autonomía fiscal, necesaria para poder crear un sistema progresivo de impuestos con que obtener de forma equitativa recursos para la provisión de bienes y servicios públicos. 2. Existencia de una buena información a disposición de los consumidores-contribuyentes acerca de los servicios que proporcionan los gobiernos estatales por todo el país, su calidad y su coste. Tal información es valiosa  porque permite a las familias y empresas comparar las prestaciones de unos gobiernos y otros, lo cual puede servir de base para decidir dónde establecer su residencia o domicilio social y/o para exigir a sus gobiernos que igualen o mejoren los bienes y servicios públicos que ofrecen otros gobiernos. 3. Que la movilidad territorial de familias y empresas no presente dificultades. La movilidad espacial de las familias y empresas vendrá facilitada por la existencia de oportunidades fiscales, económicas, laborales, educacionales, culturales, recreativas, etc. en ciudades y Estados de posible destino, así como la calidad de los bienes y servicios públicos fundamentales.    

Finalmente, el modelo del federalismo competitivo tiene que enfrentar dos cuestiones interrelacionadas: la primera es la cuestión ética de la equidad en las relaciones intergubernamentales, es decir, el trato justo a todos los Estados (comunidades) de la federación  teniendo en cuenta sus diferencias y las desigualdades en la distribución de recursos entre ellos, mencionadas más arriba; la segunda es el papel crucial asignado al gobierno central por el modelo.  

La función principal y necesaria del poder central es precisamente asegurar la equidad en las relaciones intergubernamentales. Y eso se hace diseñando cuidadosamente un programa sólido, constante y bien financiado de acciones y subvenciones orientadas a crear y mantener la igualdad competitiva de todos los integrantes del sistema. La estabilidad en el proceso competitivo depende pues de acciones apropiadas del poder central del Estado que produzcan un progreso continuado hacia la igualdad del bienestar entre las regiones y de las oportunidades entre los ciudadanos de todos los Estados (comunidades) y ciudades. El modelo del federalismo competitivo carecerá de validez si no cumple esta condición.

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Eduardo López-Aranguren es catedrático de Sociología (jubilado). Universidad Carlos III de Madrid. 

Referencias

Breton, Albert. “Towards a Theory of Competitive Federalism”. European Journal of Political Economy, Vol. 3, num. 1y 2, 1987.

Dye, Thomas R. American Federalism. Competition Among Governments. Lexington Books, 1990.

Kenyon, Daphne A. y Kincaid, John (eds.). Competition Among State and Local Governments. Efficiency and Equity in American Federalism. The Urban Institute Press, 1991.