No es habitual que la evasión y el fraude fiscal de las multinacionales sea tratado en los medios de comunicación. Sin embargo, esto es exactamente lo que ha sucedido en las últimas semanas.

El 21 de octubre la comisaria de Competencia de la Unión Europea (UE), Margrethe Vestager, anunciaba que Starbucks y Fiat habían sido sancionadas a devolver las ayudas estatales que habían recibido en los Países Bajos y Luxemburgo, respectivamente, dado que eran ilegales según la normativa europea. En ambos casos, la sanción ascendía a mas de 20 millones de euros. Este anuncio tenía lugar dos semanas después de que los ministros de Finanzas de la UE aprobaran las nuevas normas de transparencia fiscal por las que se comprometían a informar de los acuerdos fiscales preferenciales (tax rulings en inglés) que un Estado miembro acordase con una multinacional determinada.

Con menos eco informativo pero más trascendente, el proyecto sobre la Erosión de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios (BEPS en sus siglas en inglés) fue aprobado en la última cumbre del G20 celebrada en Turquía los días 15 y 16 de noviembre. El proyecto BEPS, elaborado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) por encargo del G20, tiene como objetivo la reforma del sistema fiscal internacional para acabar con la evasión fiscal de las multinacionales. Citando al propio secretario general de la OCDE, Ángel Gurría, en la presentación del proyecto, “[éste] supone el cambio más fundamental de la normativa fiscal internacional del último siglo.”

En consecuencia, parece que las corporaciones multinacionales están en el punto de mira. Pero, ¿por qué ahora? Y, por otro lado, ¿son suficientes las medidas anunciadas? Veámoslo.

Ángel Gurría, secretario general de la OCDE: “Supone el cambio más fundamental de la normativa fiscal internacional del último siglo”

La dimensión de las multinacionales y la crisis fiscal

Para entender la magnitud del problema, un par de datos: una estimación conservadora de la pérdida recaudatoria de los Estados debida a la elusión de impuestos por parte de las multinacionales asciende a 240.000 millones de dólares anuales, según datos de la OCDE. Otro dato también procedente de esta institución: el 20% de toda la inversión exterior en China procede de la isla Mauricio, conocido paraíso fiscal.

El tema en sí mismo no es una novedad en el modelo económico actual basado en la globalización. Lo que sí lo es es la dimensión que ha adquirido. Efectivamente, por un lado, los flujos de capital e inversión internacional se han incrementado extraordinariamente en las últimas dos décadas. Ello ha llevado parejo el aumento de la concentración y de la dimensión de las empresas multinacionales. En este sentido, el desarrollo de la economía digital ha sido esencial para consolidar nuevos modelos de negocio basados en la deslocalización, desarrollo que también ha impulsado a las empresas del sector tecnológico, como Apple, Microsoft o Amazon, a los primeros puestos del ranking empresarial.

Por otro lado, la Gran Recesión ha causado una crisis fiscal severa en los Estados debida tanto a la disminución de los ingresos fiscales, por el descenso de la actividad económica, como al aumento del gasto público, derivado, entre otros motivos, del incremento de los subsidios sociales destinados a paliar los efectos de la crisis y de los recursos destinados al rescate financiero del sistema bancario.

Sin embargo, todos estos cambios no han tenido una respuesta equivalente ni en la legislación fiscal nacional ni en la internacional por lo que, en consecuencia, han quedado desfasadas y obsoletas. El resultado de esta disparidad es la existencia de múltiples vacíos e inconsistencias legales entre países que son explotados por las multinacionales mediante lo que se denomina, eufemísticamente, planificación fiscal agresiva, es decir, para evadir impuestos.

Una estimación conservadora de la pérdida recaudatoria de los Estados debida a la elusión de impuestos por parte de las multinacionales asciende a 240.000 millones de dolares anuales  

Adicionalmente, la falta de una coordinación fiscal efectiva a nivel internacional dificulta la lucha contra los paraísos fiscales que, con su opacidad financiera y su baja o nula carga fiscal, son usados ampliamente por las multinacionales con el mismo objetivo. Los Países Bajos, Irlanda, Bermudas, Luxemburgo, Singapur y Suiza concentran casi la totalidad de todo el capital desviado por las grandes corporaciones transnacionales.

Todo ello tiene consecuencias negativas para los países del G20 --impulsores del proyecto BEPS-- que experimentan grandes pérdidas económicas por la ocultación y el desvío de los beneficios. Según información de Tax Justice Network (TJN), “se estima que las multinacionales estadounidenses (…) desviaron en 2012 entre 500.000 y 700.000 millones de dólares fuera de los Estados Unidos, Alemania, Reino Unido y otros países para trasladarlos a un puñado de países como Luxemburgo, Países Bajos, Irlanda, Suiza y Bermudas”.

De todas maneras, los que sufren las consecuencias más devastadoras son los países en vías de desarrollo dada la alta dependencia que sus arcas públicas tienen de los ingresos fiscales procedentes de las corporaciones multinacionales que operan en su territorio.

Paradójicamente, también en el seno de la UE, a pesar de ser una unión económica y monetaria, la falta de armonización fiscal permite a algunos Estados conceder ventajas fiscales selectivas a algunas multinacionales. Esta competencia fiscal entre Estados tiene consecuencias desastrosas dado que, como han señalado numerosos analistas, es una carrera al precipicio que contribuye a la crisis fiscal de los Estados al privarles de una ingente cantidad de recursos. Este hecho fue conocido con más detalle en noviembre de 2014 a través de Luxleaks, la filtración masiva de datos que hizo público que 350 corporaciones multinacionales, muchas de ellas estadounidenses, se beneficiaban de acuerdos fiscales secretos con Luxemburgo.

Los perjudicados por esta desviación de recursos son, por un lado, los propios ciudadanos, que sufren el incremento de su carga impositiva, así como los Estados, que ven menguar la recaudación tributaria, necesaria para el sostenimiento de los servicios públicos básicos como educación y sanidad. Del otro, las empresas que operan con base nacional, muchas veces pymes, y que, por tanto, están en situación de desventaja a la hora de competir con las grandes corporaciones multinacionales.

Los Países Bajos, Irlanda, Bermudas, Luxemburgo, Singapur y Suiza concentran casi la totalidad de todo el capital desviado por las grandes corporaciones transnacionales

Es por tanto una necesidad acuciante el asegurar que la evasión y el fraude fiscal sean erradicados. Analicemos ahora cómo las medidas incluidas en el proyecto BEPS contribuyen a este propósito.  

Medidas contra la opacidad financiera y la evasión fiscal

La OCDE ha adoptado numerosas iniciativas para atacar el problema de la evasión fiscal en el pasado pero el BEPS constituye, sin ninguna duda, su proyecto más ambicioso. Este ha sido apoyado por mas de 90 países y, una vez implementado, sus acciones afectarán a más del 90% de la economía mundial.

Con BEPS, el foco de la OCDE, tradicionalmente centrado en evitar la doble imposición de los beneficios generados por la actividad transnacional de las empresas, pasa ahora a tener como objetivo la doble no imposición que, según reconoce la propia OCDE, ha sido facilitada, en muchos casos, por esas mismas normas y que ha causado que parte de los beneficios de las multinacionales no sean gravados en ningún país. Para acabar con esta situación, BEPS realiza un cambio fundamental en su modelo tributario al establecer que las corporaciones deben tributar los beneficios allí donde se han generado.

Este objetivo se instrumentaliza a través de quince acciones, entre las que destacan las relativas al tratamiento fiscal de las transacciones intragrupo. Estas se realizan a través de los precios de transferencia, es decir, los precios que las empresas del grupo multinacional deben pagar por bienes, servicios y/o venta de propiedad intelectual a otra empresa del mismo grupo localizada en un país de baja o nula tributación. De este modo, la multinacional desvía beneficios y evita tributar por los beneficios generados en los países en donde operan las empresas subsidiarias.

La OCDE espera presentar los primeros informes estandarizados en 2017. La Comisión Europea ya ha anunciado que tomará iniciativas legislativas basadas en BEPS en 2016

Para luchar contra ello se aplica el principio de tributar donde se crea el valor por lo que se insta a las multinacionales a aportar una mayor transparencia de su actividad económica a través de la ampliación de la información requerida en los denominados informes país por país, en los que ahora deberán detallar las ventas, los beneficios, los activos y los empleados que poseen en cada uno de los países en los que operan así como los impuestos que en ellos han pagado. A partir de este informe, que deberá ser presentado a las autoridades tributarias de cada país, se podrá valorar tanto si la totalidad del beneficio ha sido declarado como si su tributación se ha efectuado en el país en donde este ha sido generado evitando, de este modo, la ocultación y el desvío de capitales. La OCDE espera presentar los primeros informes estandarizados en 2017.

Adicionalmente y avanzando en la dirección de acabar con la opacidad, ciertas categorías de acuerdos fiscales selectivos deberán ser reportadas a las autoridades fiscales del resto de países. Por tanto, aunque dejaran de ser secretos, tampoco serán hechos públicos.

Otras medidas, como el establecimiento de un estándar mínimo, han sido diseñadas para acabar con la búsqueda, por parte de las multinacionales, del acuerdo fiscal más favorable (treaty shopping en inglés) y contribuir, de este modo, a evitar la competencia fiscal entre Estados.

En cuanto a las medidas diseñadas para hacer frente al desarrollo de la economía digital, BEPS establece que el IVA se recaude donde se encuentra el consumidor, siguiendo el nuevo principio de tributar donde se genera el beneficio. Este cambio afectará a las transacciones online.

Finalmente, BEPS recomienda una serie de cambios en las legislaciones fiscales nacionales y en los convenios fiscales bilaterales con el objetivo de promover su adaptación a los retos del nuevo entorno económico, corregir los resquicios e inconsistencias entre los diferentes países y actuar, de este modo, coordinada y efectivamente contra la evasión fiscal masiva de las corporaciones. En el mismo sentido y para asegurar que estas modificaciones a nivel nacional estén armonizadas internacionalmente, se desarrollará en 2016 un instrumento multilateral que apoyará la puesta en marcha de las medidas BEPS y monitorizará sus resultados.

¿Son estas medidas suficientes ?

El proyecto BEPS es, indudablemente, un paso en la dirección correcta, pero nace con severas limitaciones. La primera radica en el hecho de que no es vinculante jurídicamente dado que la OCDE, a diferencia de, por ejemplo, las Naciones Unidas o la UE, no puede legislar, sino que solo emite recomendaciones y normas (soft law en inglés). Ello, evidentemente, puede diluir el impacto del proyecto aunque, por ejemplo, cabe señalar que la Comisión Europea ya ha anunciado que tomará iniciativas legislativas basadas en BEPS en 2016.

Por el contrario, Estados Unidos ya ha anunciado que no se adherirá a BEPS del mismo modo que no ha ratificado tampoco la normativa de la OCDE que pone fin al secreto fiscal. Las razones son varias. Por un lado, las mayores corporaciones multinacionales en la actualidad son estadounidenses que han desplazado a posiciones inferiores en el ranking empresarial a las europeas y a las japonesas. Ello ha llevado a afirmar a EE.UU. que BEPS se ha diseñado contra sus empresas.

Estados Unidos ya ha anunciado que no se adherirá a BEPS del mismo modo que no ha ratificado tampoco la normativa de la OCDE que pone fin al secreto fiscal

Por otro lado, la vigencia desde 2013 de la ley FATCA en EE.UU. dirigida a acabar con la evasión fiscal ha impuesto la obligación a los terceros países de reportar las inversiones que los ciudadanos y empresas estadounidenses realicen en sus territorios. Sin embargo, el flujo de información es unidireccional, es decir, EE.UU. no tiene ninguna obligación de facilitar información de inversiones extranjeras en el Estado de Delaware, que sigue funcionando como paraíso fiscal.

En el mismo sentido, es de prever un intenso movimiento tanto de las multinacionales como de lobbies empresariales así como de algunos Estados para evitar la transparencia y seguir preservando la opacidad de la actividad de las corporaciones transnacionales. De hecho, ya estamos presenciando acciones en esa dirección viendo las dificultades a las que se enfrenta la Comisión Europea para avanzar en la investigación de las corporaciones implicadas en el caso de la evasión fiscal en Luxemburgo.

En cuanto al proyecto BEPS en sí, es de destacar la importancia del informe país por país dado que es un requisito indispensable para incrementar la transparencia y evitar la evasión fiscal. Sin embargo, como ha indicado Tove Maria Ryding de la Red Europea sobre Deuda y Desarrollo (Eurodad en sus siglas en inglés), “no ayuda mucho que se haya decidido que esta información no vaya a ser hecha pública”.

Adicionalmente, el tratamiento de los activos intangibles como la propiedad intelectual, aspecto fundamental para las empresas del sector tecnológico, ha quedado excluido del ámbito de BEPS. Asimismo, el instrumento de las sociedades sin actividad económica creadas para desviar impuestos (cash box en inglés) también ha quedado fuera del proyecto. De hecho, estas continuarán siendo legales hasta 2021.

Vemos, por tanto, que aunque el proyecto BEPS nace con objetivos ambiciosos, está expuesto a limitaciones tanto por las carencias que se detectan en algunas de sus medidas como por la presión en contra que generará su implementación.

La evasión y el fraude fiscal de las multinacionales es un problema de primera magnitud en la economía globalizada y sólo puede atacarse mediante una acción internacional determinada, coherente y coordinada. Los ingentes recursos que se detraen de las arcas públicas por esta vía contribuyen a la crisis presupuestaria de los Estados y, en consecuencia, a la pérdida de su soberanía fiscal al tener que optar por vías alternativas de financiación.

Es fundamental evitar la erosión de los sistemas fiscales, dado que, preservando su integridad, se aseguran los recursos necesarios para implementar políticas redistributivas efectivas que contribuyan a construir sociedades más justas y equilibradas.