¿Para qué sirve la mezcla de cal y arena? Para pocas cosas. Uno de los pocos usos que se le conocen consiste en servir de letrina para animales domésticos como los gatos. Absorbe sus malos olores pero causa irritación al animal si este se tumba a menudo sobre ella. Bruselas ha optado, ante la evolución del déficit, por aplicar arena encalada, o cal enarenada, a su mascota española: le ha perdonado la multa que le correspondía por saltarse sus límites y le ha puesto unos nuevos, aunque con un calendario que, en la práctica y unido a la indolencia del Gobierno en funciones, va a impedir que las administraciones españolas dispongan en fecha y forma de los presupuestos para el año que viene: no pueden elaborarlos sin conocer los techos de gasto.

Estos los establecen las Cortes tras proponérselos el Gobierno por indicación de Europa. Sin embargo, el papel que pone en marcha la maquinaria no saldrá de Bruselas hasta entrado noviembre, cuando --cosas de la burocracia y los palacios-- las cámaras autonómicas y la mayoría de los ayuntamientos carezcan de margen de maniobra para aprobar sus cuentas en lo que quede de año.

Es decir, que aunque, en una decisión de claro tinte político, haya eludido imponer nuevos recortes al conjunto del Estado, Bruselas está bloqueando de hecho la gestión de las 17 comunidades autónomas y las más de 8.000 diputaciones, comarcas y ayuntamientos en los que está estructurada la Administración local española. Los dueños de la casa andan más cómodos tras haber hallado la fórmula para evitar los efluvios malolientes. Aunque saben que el gato va a acabar sufriendo una irritación, también intuyen que, por irritado que esté, el minino no araña.

Bruselas está bloqueando de hecho la gestión de las 17 comunidades y las más de 8.000 diputaciones

El 27 de julio, la Comisión Europea, tras constatar que España incumplía por segunda vez sus objetivos para embridar el déficit, tal y como ya ocurrió en el periodo 2009-2012 tras haber superado por primera vez el 3% del PIB, imponía, tras perdonar una multa que los expertos estimaban en unos 2.000 millones de euros, unos nuevos topes. Con un amplio margen de maniobra para este año, en el que el límite sube del 2,8% al 4,6% el PIB para acercarse a la implacable realidad, aunque con una previsión de recorte drástico para los dos siguientes ejercicios: debe bajar al 3,1% en 2017 y al 2,2% en 2018. Los recortes del gasto público supondrán unos 8.000 millones de euros, calculan los burócratas comunitarios.

Una decisión fundamental que no termina de serlo

Por chocante que resulte, esa decisión de los sabios europeos es inaplicable en España. De hecho, todavía no es formalmente una decisión. Para serlo requiere que el informe en el que la Comisión establece las nuevas condiciones sea ratificado por el Ecofin, el órgano de gobierno comunitario que agrupa a los ministros de Economía y de Hacienda de los 27.

Los recortes del gasto público supondrán unos 8.000 millones de euros, calculan los burócratas comunitarios

Ninguno de sus miembros va a oponerse al criterio de los comisarios, básicamente porque el artículo 7 del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza les obliga, desde 2012, a votar a favor. Pero, en cualquier caso, eso no ocurrirá antes del 8 o el 16 de noviembre, fechas para las que tienen señaladas sus próximas reuniones. Los próximos viernes y sábado (2 y 3 de septiembre) mantendrán un encuentro informal, lo mismo que harán una semana más tarde los presidentes de Gobierno, mientras que el 10 de octubre y el 7 de noviembre se celebra una reunión del Eurogrupo. Pero ninguno de esos foros está habilitado para avalar las tesis de la CE. En el mejor de los casos, Europa no podrá comunicar a España antes de la primera quincena de noviembre los nuevos límites del déficit.

¿Y quién recibirá la carta? Para entonces habrá finalizado la cuenta atrás que comenzará este viernes con la previsible no investidura de Rajoy, por lo que, salvo que alguien haya sido investido presidente antes del 30 de octubre, le llegará a un ejecutivo en funciones y con unas Cortes disueltas cuya Diputación Permanente carece de potestad para tramitar la ley orgánica que, desde la modificación del artículo 135 de la Constitución, se requiere para fijar “el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto”. La reforma constitucional exprés de 2011, ejecutada de común acuerdo por el PSOE de Zapatero y el PP de Rajoy, sigue haciendo prisioneros por sus evidentes contraindicaciones para la estructura que, en principio, iba a sanear.

Si el país no está en precampaña y cuenta con un ejecutivo plenipotenciario, será este el que deberá remitirla y negociar los apoyos que necesite --176 de los 350 diputados-- para aprobarla y para su posterior ratificación en el Senado. Solo después de disponer de ese texto legal puede el Ministerio de Hacienda distribuir el techo de cada Administración, en una decisión que se oficializa en el Consejo de Política Fiscal y Financiera.

La gestión de 85.000 millones de euros, en el aire

Sin embargo, la burocracia comunitaria y los efectos perversos del artículo 135 --el mismo que da “prioridad absoluta” al pago de la deuda pública, no vaya a ser que algún banco cobre tarde y haya que rescatarlo-- no son los únicos obstáculos que deben superar las comunidades autónomas para poder perfilar sus cuentas. Falta por despejar otra incógnita que, en realidad, consiste en un dato que debe comunicarles el Ministerio de Hacienda: el dinero que teóricamente van a recibir por su participación en la recaudación de impuestos, el que les corresponde en aplicación de los mecanismos de la financiación autonómica y el resto de transferencias procedentes del Estado.

Transmitirlo es, en cualquier caso, competencia del Gobierno central, en el que ningún movimiento apunta a que vaya a cursarlos. Eso ha hecho que algún consejero de Hacienda, como el aragonés Fernando Gimeno, ya haya advertido que resultará “imposible” preparar las cuentas del año que viene por la falta de esos dos datos. El efecto dominó de esta incertidumbre descarga sobre las administraciones locales, que a su vez desconocen con qué ingresos de origen estatal y autonómico pueden contar.

Las cifras que dependen de esos trámites son gruesas. Según los últimos datos publicados por la Intervención General del Estado, correspondientes al ejercicio de 2013, el Gobierno central efectuó transferencias corrientes –para gasto-- por valor de 69.740 millones de euros a las comunidades --63.934 de ellos en aplicación del sistema de financiación autonómica--, 10.566 a los ayuntamientos y 4.345 a diputaciones y cabildos, a las que se suman, respectivamente, 1.242 y 74 de capital, para financiar inversiones. Prácticamente triplican los 29.839 que recibió la Seguridad Social.

Los responsables de las cuentas autonómicas tienen motivos para estar preocupados, ya que esos cerca de 70.000 millones de euros en transferencias del Estado suponen casi la tercera parte de sus necesidades al haber cerrado ese mismo ejercicio con obligaciones reconocidas por 229.908. El peso de las transferencias estatales es menor en la Administración local, donde esos 15.000 millones, a los que se añaden otros llegados de las comunidades, cubren algo más de la quinta parte de sus 70.917 de gasto.

El torticero debate sobre las funciones del Gobierno

Esa combinación de factores ha provocado en las últimas semanas un debate político sobre la habilitación de un Gobierno en funciones para tomar determinadas decisiones que, con la distorsión torticera que los conceptos jurídicos suelen sufrir al discutirse en el ámbito partidista, derivó, desde el PP y también desde algunas baronías del PSOE, en peticiones a la dirección federal de esta última formación para que permita la investidura de Mariano Rajoy. Sólo un ejecutivo plenipotenciario podría tramitar los techos de déficit para que las comunidades puedan tener sus presupuestos, argumentaban, ajenos a las reglas del juego europeo y a los efectos del artículo 135.

El quid de la cuestión se encuentra en interpretar el contenido del artículo 21 de la Ley del Gobierno, que desde finales de 1997 limita la gestión de un Gobierno en funciones al “despacho ordinario de los asuntos públicos”, veta expresamente la posibilidad de presentar proyectos de ley a las cámaras y de aprobar el de los Presupuestos Generales del Estado y, al mismo tiempo, le obliga a abstenerse de tomar “cualesquiera otras medidas” con la única excepción de “casos de urgencia debidamente acreditados” y “razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique”. Entre los juristas hay división de opiniones sobre su significado.

El artículo 21 de la Ley del Gobierno veta expresamente la posibilidad de presentar proyectos de ley a las cámaras y de aprobar el de los Presupuestos Generales del Estado 

“Lo que no puede ser es que el derecho cree más problemas de los que está llamado a resolver”, señala Pablo Guerrero, investigador de Derecho Constitucional de la Universidad de Zaragoza que está trabajando en una tesis sobre cómo afecta la estabilidad presupuestaria a la autonomía financiera de las comunidades autónomas. Considera que, por el tipo de tramitación que tiene desde Bruselas, el establecimiento de los techos de gasto entraría en ese despacho de asuntos ordinarios.

Enrique Cebrián, profesor de Derecho Constitucional en esa misma facultad, destaca la inconcreción de esa expresión. “Es una cuestión indeterminada –explica--. Un Gobierno en funciones no puede tomar decisiones que condicionen a futuros ejecutivos. La duda está en considerar si determinar los techos de gasto forma parte, o no, del funcionamiento ordinario del Estado”. “El artículo 135 de la Constitución obliga a aprobar una ley orgánica con un contenido que marca una autoridad superior”, anota Cebrián, que apunta que “quien lo aprueba finalmente es el parlamento, por lo que también podría interpretarse que no se trata estrictamente de una función del Gobierno”.

¿Prorrogar un presupuesto con objetivos discordantes?

Guerrero alerta de las complicaciones que podría entrañar un 'plan B' como que las comunidades elaboren sus presupuestos para el año que viene basándose en los estatales vigentes, algo que también puede ocurrir con los estatales en caso de prórroga. “Tienen unas previsiones de déficit distinto del que ahora marca Bruselas --explica-- y preveían cumplir las anteriores, pero eso no ocurrió. Existe una distribución del déficit, pero viene de un planteamiento que no se cumplió”.

El investigador, especialista en estabilidad presupuestaria y sus efectos, explica que, en España, en realidad, “no se aplica la regla de gasto teórico como consecuencia de la situación de endeudamiento de las administraciones”, que deriva en recortes del gasto e incrementos de la presión fiscal.

Se trata de un invento de los años 90 con reminiscencias keynesianas que se aplicó con resultados positivos en países como Suecia o Finlandia, y sin apenas efectos en otros como Holanda, que consiste en acompasar el gasto de las administraciones a la llamada tasa de crecimiento a medio plazo de su economía –aquí se utiliza la estimación del Banco de España--.

“No es algo necesariamente negativo –explica--. Su filosofía consiste en facilitar el ahorro de los ingresos extraordinarios que obtienen las administraciones cuando la economía crece, en reducir el gasto cuando se recalienta”, mientas que puede crecer cuando se contrae.