España siempre ha sido un país prolífico en la concesión de amnistías. Entre las amnistías directas y las indirectas, sumamos tal número de concesiones que es difícil –yo diría que imposible– de igualar por cualquier otro país que históricamente haya tenido un protagonismo relevante en el plano internacional. A título informativo, haré una distinción entre las que se promulgaron durante los periodos de las monarquías absolutas y las que se producen a partir de la instauración de los regímenes constitucionales. 

I. Amnistías durante las monarquías absolutas

Carlos I de España y V de Alemania, según los libros de historia de mi época escolar, que ocultaban que en aquellos tiempos Alemania no existía como nación y formaba parte del Sacro Imperio Romano Germánico, concedió una amnistía al movimiento comunero de Castilla. Como es sabido, dejó fuera a los dirigentes (Padilla, Bravo y Maldonado) a los que, quizá por su mala cabeza, ordenó decapitar. 

Felipe IV concedió la amnistía a todos los catalanes después de la guerra dels Segadors (entre 1640 y 1652). Por cierto, es el título del actual himno constitucional y autonómico de Cataluña. Más tarde, el 30 de marzo de 1713, Felipe V promulgó un indulto general e incondicional a todos los catalanes y aragoneses que, en opinión de muchos, era en realidad una amnistía, en la que se detallaban todos los crímenes a los que afectaba, perdonándoles enteramente la rebelión de 1705 cuando proclamaron como monarca de España a Carlos de Austria. 

II. Amnistías en periodos constitucionales

Si prescindimos de la Constitución de Bayona de 1808, nuestro constitucionalismo empieza con la Constitución de Cádiz de 1812 (Constitución política de la Monarquía española), que promulga y firma Fernando VII. Entre las facultades del Rey figura la de “indultar a los delincuentes con arreglo a la ley”.

Durante el reinado de Fernando VII se produce una verdadera catarata de indultos 

Durante el reinado de Fernando VII se produce una verdadera catarata de indultos y perdones equivalentes a las amnistías, pudiéndose computar seis con diverso contenido durante el periodo de la derogación (1814) de la Constitución hasta la recuperación de la normalidad constitucional e instauración del trienio liberal (1820-1823). Las Cortes, en julio de 1820, promulgaron una amnistía por la que se permitió el regreso a España de los afrancesados que se habían exiliado como consecuencia de la represión y persecución emprendida contra ellos por Fernando VII, extendiendo sus efectos también a la Península, islas adyacentes y provincias de Ultramar. 

Abolido el trienio liberal, con la ayuda extranjera de los cien mil hijos de San Luis, en una Real Cédula de 1 de mayo de 1824, se concede por razones políticas un indulto altamente restrictivo del que me parece interesante resaltar que Fernando VII firma como rey de Castilla. En uno de sus pasajes hace una referencia especial a los “hermanos de América, que son víctima, como lo habéis sido vosotros, de la anarquía revolucionaria, y de la ambición de Demagogos inexpertos y mal intencionados”. 

Para no extendernos en demasía, citamos por su especificidad la Real Cédula de 28 de diciembre de 1836 por el que se concede “una amnistía general y completa para todos los españoles y mejicanos”.  

Periodo isabelino

En el Proyecto de Constitución de la monarquía española de 20 de julio de 1836 se otorgaba al rey la facultad de perdonar (una verdadera amnistía) o moderar las penas impuestas a los delincuentes por sentencias de los tribunales. 

En pleno periodo isabelino se promulga la Constitución de 18 de junio de 1837 en la que no se menciona la amnistía y se hace referencia solamente al indulto. Esta Constitución fue sustituida por la del 23 de mayo de 1845, en la que otorga al rey la prerrogativa de indulto con arreglo a las leyes. Unos años más tarde, en el Proyecto de Leyes Fundamentales de Bravo Murillo de 2 de diciembre de 1852 se otorga al rey la facultad de conceder amnistías. Y en 1856, en un Proyecto de Constitución no promulgado, se prohíben los indultos generales.

Entramos en el llamado periodo revolucionario que comienza con un Manifiesto del Gobierno Provisional de 25 de octubre de 1868, en el que se encuentra un pasaje que muchos ignoran. Se decía: “Verdad es que se han levantado voces elocuentes y autorizadas en defensa del régimen republicano, apoyándose en la diversidad de orígenes y caracteres de la nacionalidad española y más que nada en el maravilloso ejemplo que ofrece allende los mares una potencia nacida ayer envidia y admiración del mundo” (en referencia a Estados Unidos).

Culmina con la Constitución de 1 de junio de 1869 en la que solo se mencionan los indultos con arreglo a la ley. El Proyecto de Constitución Federal de la I República Española (1873) concede al presidente de la República la facultad de conceder indultos. Para entonces, ya estaba vigente la ley de indulto de 1870, que nunca ha sido derogada. 

Periodo de la Restauración. La Constitución de 1876

Se refiera, una vez más, a los indultos con arreglo a las leyes. Fue uno de los periodos más estables, constitucionalmente hablando, hasta que curiosamente el Proyecto de Constitución de 1929 (Dictadura de Primo de Rivera) establece que será materia de ley la concesión de amnistías. 

La Segunda República

La Constitución de la II República reconoció la potestad de aprobar amnistías, con la condición de que sólo podrían ser acordadas por el Parlamento, y prohibió los indultos generales. El Tribunal Supremo otorgará los indultos individuales a propuesta del sentenciador, del fiscal de la Junta de Prisiones o a petición de parte. En los delitos de extrema gravedad, podrá indultar el presidente de la República, previo informe del Tribunal Supremo y a propuesta del Gobierno responsable.

Dictadura franquista

En este periodo el número de amnistías e indultos se aproxima a los otorgados en la época fernandina. Nadie, como es lógico, ni siquiera desde un punto de vista académico, se atrevió a cuestionar las razones que motivan la concesión del derecho de gracia. Con el transcurso del tiempo y el fin del régimen con la muerte del dictador en la cama, se puso en marcha un programa previsto desde hacía unos años, que dio paso a la Ley para la Reforma Política y a la convocatoria de unas elecciones en junio de 1977. 

La Transición y la Ley de Amnistía de 1977

La ley de amnistía de 15 de octubre de 1977 marcó un punto final para la persecución de los crímenes de la dictadura, según la mayoría de la doctrina. Aprobada por unanimidad, carece de exposición de motivos, seguramente porque todos eran conscientes de la imposibilidad de justificar el olvido de los delitos de lesa humanidad cometidos durante la dictadura, especialmente las torturas, las ejecuciones extrajudiciales y la desaparición forzada de personas. La ley adolece de serias deficiencias y es incompatible con el derecho internacional de los derechos humanos. Entra en contradicción con la propia legislación española. 

España firmó el Pacto Internacional de Derechos civiles y políticos el 30 de abril de 1977, es decir, cinco meses antes de la promulgación de la ley de amnistía, “prometiendo cumplirlo, observarlo y hacer que se cumpla y observe puntualmente en todas sus partes”. El artículo 15 impone el castigo de los actos u omisiones que sean delictivos según el derecho nacional o internacional y aquellos que fueran delictivos según los principios generales del derecho reconocidos por la comunidad internacional. 

Como ha señalado Fabián Salvioli, relator especial de de Naciones Unidas: “No es lógico que haya tribunales en España que aún se acojan a la Ley de Amnistía de 1977 y no es lógico que el Parlamento incurra en una violación de derechos humanos por omisión al no adecuar el derecho nacional al derecho internacional”.

En España nunca ha existido duda alguna sobre la constitucionalidad de las leyes de amnistía

Para los que todavía albergan dudas y reticencias sobre las leyes de Amnistía les ofrezco los datos que se recogen en la tesis doctoral de Enrique Linde Paniagua, Amnistía e Indulto en España (Editorial Tucar, páginas 84 y 85): entre 1832 y 1918 se concedieron en España dieciocho amnistías, prácticamente todas ellas motivadas por la búsqueda de la tranquilidad del país.

Con todo lo anteriormente expuesto, solo quiero destacar que en España nunca ha existido duda alguna sobre la constitucionalidad de las leyes de amnistía, por lo que no deja de llamar la atención el hecho de que el debate haya surgido cuarenta años después de la promulgación de la Constitución de 1978 y exclusivamente sobre la Proposición de una Ley de Amnistía para los hechos acontecidos en torno al proceso independentista catalán, cuya viabilidad acaba de avalar la Comisión de Venecia.