Tiempo de balance en la estrategia contra el narcotráfico

Como de costumbre, dos de las principales organismos internacionales, el Observatorio Europeo de Drogas (EMCDDA) y la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) aprovechan el mes de junio para hacer hace balance de los escenarios relacionados con el consumo de drogas y las estrategias contra el narcotráfico. El Observatorio Europeo publicó su informe anual de 2018, que presenta una perspectiva sobre los problemas de las drogas en Europa y las respuestas articuladas por cada uno de los países, a través del análisis de 30 informes nacionales sobre drogas, mientras que, desde una perspectiva global, el 26 de junio UNODC lanzó su informe mundial sobre drogas.  

A ninguno se nos escapa que España, por razones geográficas, constituye una de las puertas de entrada para la introducción de drogas en Europa, tanto de cocaína como de hachís. El informe del Observatorio Europeo analiza las tendencias más importantes de estas dos sustancias en el mercado, y, por cuanto se refiere al cannabis, revela su importancia en términos del número de aprehensiones, de las infracciones de la legislación sobre drogas, estimaciones de prevalencia y, lo que resulta más significativo, las nuevas peticiones de tratamiento. Además, el informe subraya cómo su legalización en algunos territorios¹ ha generado un rápido desarrollo comercial de esta sustancia, que se traduce en una suerte de I+D, con variedades de cannabis de gran potencia que no sólo tiene un impacto sobre la salud pública sino también sobre la seguridad.

El mayor número de admisiones a tratamiento por consumo de sustancias en España se debe al cannabis, por delante de la cocaína y la heroína

La información relacionada con España demuestra que, desde hace unos años, el mayor número de admisiones a tratamiento por consumo de sustancias se debe al cannabis, por delante de la cocaína y la heroína, y que las urgencias hospitalarias relacionadas con el consumo de esta sustancia siguen aumentando así como su presencia en los análisis toxicológicos de los fallecidos por reacción aguda a sustancias psicoactivas.

Si atendemos al mercado de la cocaína, el Observatorio advierte que, pese a que históricamente la mayor parte de esta sustancia entraba en Europa pasando por la península ibérica, se han producido importantes incautaciones en otros lugares, de manera que en 2016 Bélgica superó a España como país con el mayor volumen de cocaína incautada. Resulta evidente que el incremento de su producción en Sudamérica ha generado un mercado en expansión en Europa, como se deduce del análisis de aguas residuales que revela una mayor disponibilidad y uso de cocaína, así como el grado de pureza más alto en los últimos diez años. Esta tendencia está, además, íntimamente relacionada con el aumento del número de primeros ingresos para recibir tratamiento especializado relacionado con el consumo de cocaína.

Desde una perspectiva global, el Informe Mundial sobre drogas de UNODC subraya la diversificación del mercado de drogas, con una progresión de determinadas sustancias como la cocaína o las drogas sintéticas: a nivel mundial la incautación de cocaína aumentó el 30% en 2015, con un volumen sin precedentes de 864 toneladas, de forma que en Norteamérica se incrementó en un 40% (a 141 toneladas),  y en Europa, un 35% (a 84 toneladas)².

Eso sí, UNODC parece enviar un mensaje para la esperanza. En su informe, bajo el epígrafe ‘mayor eficacia de la lucha contra la droga’ afirma que “al parecer, la lucha contra la droga es cada vez más eficaz, lo que es fiel reflejo del fortalecimiento de la cooperación internacional. Prueba de esto es que la tasa de interceptación mundial de remesas de cocaína fue del 45% al 55% en 2015, cifra sin precedentes”. Pareciera, pues, que el indicador que mide la eficacia de nuestras acciones para reducir la oferta sería el número de incautaciones y que, pese a ese incremento en el tráfico, que se mide inequívocamente en toneladas, estamos en el buen camino. Lo cierto es que semejante conclusión suscita una duda razonable que se mueve entre dos hipótesis mucho menos complacientes: o bien se trata de un descuido o, peor, de un ejercicio de escaso realismo, cargado de entusiasmo y de optimismo (cuando no de fantasía) propia en todo caso de una de esas películas de Frank Capra.

El narcotráfico en España

El narcotráfico nunca ha desaparecido en nuestro país, sólo ha ido cambiando de perfil

A través de las conclusiones de los dos informes, basadas en el análisis científico y en la evidencia, podemos confirmar que quizá en esta ocasión, aunque sea de forma excepcional, nuestras impresiones y percepciones se corresponden con el resultado del detallado examen de la realidad que transmiten los observatorios nacionales y, en particular, el Plan Nacional sobre Drogas (PNSD) en España. La primera, ésta: el narcotráfico, en particular el relacionado con estas dos sustancias, nunca ha desaparecido en nuestro país, sólo ha ido cambiando de perfil.

Es cierto que hemos tenido que esperar a que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado hayan sufrido episodios de intimidación y violencia para que el fenómeno del narcotráfico en el Estrecho, y por extensión el narcotráfico en España, alcanzara cierta visibilidad más allá del recurrente, y a veces irresponsable, debate sobre la legalización. Pero no nos engañemos, el narcotráfico en este espacio geográfico no es nuevo: lo que sí resulta innovador en España es que estas organizaciones criminales (sí, organizaciones) hayan dado un salto de calidad violento para proteger su negocio ilícito. Y si adoptamos un enfoque global y tomamos cierta distancia, en el fondo este ejercicio de violencia que ahora no se produce entre narcotraficantes, en sus ajustes de cuentas, sino de los narcotraficantes hacia la policía, tampoco es nuevo.

El Estrecho opera como una suerte de autopista de tránsito hacia Europa, tanto para el hachís como (desde el puerto de Algeciras) para la cocaína, y las organizaciones criminales que se lucran con ese tránsito no van a renunciar al control (sí, control) del territorio. Hay otros corredores de droga en el mundo, uno de los más conocidos, en Centroamérica, donde la cocaína transita hacia Estados Unidos bajo la protección de las distintas organizaciones criminales, incluyendo pandillas y maras en el Triángulo Norte, que recurren habitualmente a la violencia contra los ciudadanos y la policía. Un espacio en el que son ellos quienes extorsionan a la vez que ‘protegen’ a la población, donde los ciudadanos no recurren a la policía. Es el precio que hay que pagar cuando existe un vacío de poder o de presencia del Estado, cuando éste no presta los servicios que le corresponden, de forma que entonces su espacio lo ocupan otros.

En este ejercicio de realidades paralelas, si atendemos a la información que recibimos en Algeciras, es cierto que la sociedad civil se ha manifestado enérgicamente contra este escenario, reclamando un plan integral para combatir el narcotráfico y su penetración en la sociedad.  Sin embargo, ‘otros’ perciben a los narcotraficantes como una suerte de Robin Hood (a la manera del arquetipo Escobar) e incluso promueven campañas en change.org para que la justicia no les trate con severidad.

¿Qué respuestas debemos entonces articular ante este fenómeno criminal indisolublemente ligado a la delincuencia organizada? En primer lugar, es necesario subrayar que cualquier respuesta que preparemos requiere una constante actualización. De lo contrario, mañana queda desfasada porque las organizaciones criminales mutan, cambian rutas, sustancias, métodos de ocultación o de introducción de la droga. En segundo término, resulta imprescindible atender a los cambios en estas organizaciones y en sus comportamientos antes de definir o actualizar una estrategia.

Como señalaba en 2012 el analista colombiano Juan Carlos Garzón, la rebelión de las redes criminales se caracteriza entre otros por dos factores: disputas entre facciones criminales que optan por competir, en lugar de llegar a acuerdos, y grupos criminales que responden con represalias a las acciones estatales. Esta rebelión se manifiesta en la actualidad en la forma en la que las organizaciones criminales se estructuran y se relacionan entre ellas, afectando a la estabilidad misma de sus jerarquías.

Estas organizaciones no operan como mafias, sino como empresas que suministran bienes y servicios ilegales, estructuradas de forma más flexible, menos jerarquizada

Pese a la creencia popular, estas organizaciones no operan como mafias, sino como empresas que suministran bienes y servicios ilegales, estructuradas de forma más flexible, menos jerarquizada. Para entenderlas en su conjunto, la nota distintiva no es tanto su estructura sino la existencia de un sistema de relaciones que conecta el mundo ilegal con el legal. El Informe Mundial sobre Drogas apunta en esta dirección al indicar que “se ha comprobado que hay redes horizontales menos estructuradas que están adquiriendo más importancia. Europol calculó que en 2017 esa clase de redes constituía del 30% al 40% de los grupos delictivos organizados activos en los países de la Unión Europea”.

Estrategias contra el narcotráfico

En el contexto de las estrategias para arbitrar respuestas eficaces, el Plan de Acción de la Unión Europea en materia de lucha contra la droga 2017-2020 proporciona el marco político general y define las prioridades de actuación en esta materia. En particular, en el área de reducción de la oferta, identifica distintos objetivos, combinando la cooperación policial, la judicial y de forma transversal la cooperación internacional. Reforzar la cooperación y coordinación para la aplicación efectiva de la ley (…), combatir el tráfico de drogas transfronterizo, incluido el envío de contenedores y paquetes, y mejorar la seguridad de las fronteras, en especial en los puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, intensificando las operaciones, a través del intercambio de información e inteligencia por parte de los correspondientes cuerpos y fuerzas de seguridad son algunos de los ejes de este Plan.

En cuanto a la cooperación judicial, menciona la necesidad de fortalecer la ‘cooperación judicial eficaz’ (interesante reflexión) y la legislación en Europa. En este sentido, identifica como una de las actividades nucleares para alcanzar ese objetivo, el fortalecimiento de la cooperación judicial en materia de tráfico de drogas transfronterizo, blanqueo de capitales y decomiso de los productos de la delincuencia organizada relacionada con la droga. Desafortunadamente, pese a esta enumeración cargada de buenas intenciones, si nos aproximamos a los múltiples proyectos que la Unión Europea promueve para luchar contra el tráfico de drogas, podemos extraer unas conclusiones descorazonadoras: falta de coordinación entre estas iniciativas, frecuente duplicidad y, lo que resulta incluso más reprochable, crónica ausencia de inversión en institucionalidad respecto a quienes deben investigar y perseguir estos delitos en terceros Estados.

En la esfera de las estrategias de seguridad, ahora nacional, España aprobó en diciembre de 2017 la Estrategia de Seguridad Nacional que categoriza al crimen organizado, en sus distintas manifestaciones, vinculándolo incluso de modo creciente con el terrorismo, como uno de sus principales amenazas y desafíos. Entre los objetivos identificados en este documento, se establece la necesidad de ‘neutralizar las amenazas relacionadas con el crimen organizado, mediante estrategias dirigidas a desarticular los grupos existentes, prevenir la implantación de otros nuevos, y contrarrestar su confluencia con el terrorismo’ a través de acciones encaminadas a la coordinación, el intercambio de información estratégica y la cooperación internacional.

Es en la Estrategia Nacional sobre Adicciones 2017-2024³ en la que podemos identificar objetivos más concretos en el área de lucha contra el narcotráfico. La Estrategia diferencia cuatro áreas de trabajo, el proceso de producción de las sustancias en España, el de distribución a gran escala, no sólo de naturaleza internacional, el de distribución minorista y finalmente el proceso de transformación (blanqueo) de las ganancias. En ellas, los objetivos son de distinta índole:

- Combatir el cultivo, producción, importación y venta de drogas ilegales, incluyendo su distribución a través de internet.

- Potenciar las herramientas para la investigación del blanqueo de capitales y la capacitación.

- Potenciar las unidades especializadas de la policía.

- Promover los cambios normativos que permitan que la fiscalización de las nuevas sustancias psicoactivas se efectúe por grupos o “familias” químicas.

- Revisar la normativa correspondiente al tráfico de drogas, blanqueo de capitales y al control internacional de precursores.

En cuanto a la cooperación internacional, policial y judicial (título del apartado 10.7 de la Estrategia), desafortunadamente, no advertimos ninguna reflexión que permita identificar cuáles son objetivos en el ámbito de la cooperación judicial, de forma que se circunscriben a llamadas genéricas a incrementar primero la cooperación y coordinación interna de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y a la aspiración a hacer uso de las técnicas especiales de investigación, incluyendo los equipos conjuntos.

Como quiera que la Estrategia debe ser desarrollada a través del correspondiente Plan de Acción, confiamos en que las iniciativas que permitan alcanzar estos objetivos atiendan a las necesidades de los ciudadanos y de las autoridades, tanto judiciales como a la Fiscalía, de forma realista y eficaz, complementando las acciones nacionales con las que presentan una dimensión internacional, imprescindible para combatir la delincuencia organizada y el narcotráfico.

No parece que vayan en esta dirección las declaraciones que, recientemente, de manera solemne, clamaban por “declarar la guerra al narcotráfico” o erradicar el crimen organizado, como UNODC a nivel internacional afirma publicitariamente, ‘let’s put organised crime out of the business’. En uno y otro caso, me parecen poco responsables salvo que consideremos a la ciudadanía como niños a los que les debemos contar un cuento para que duerman sin pesadillas.

Si a través del recurso a declarar la ‘guerra contra las drogas’ pretendemos garantizar a los ciudadanos que la investigación y persecución del narcotráfico va a ser eficaz, creo que es legítimo preguntarnos qué estábamos haciendo hasta ahora. Si de lo que se trata es de dar un giro en la política de seguridad, los efectos de la denostada war on drugs son perfectamente visibles en Latinoamérica. La militarización cuando no privatización de la seguridad ciudadana, sólo ha generado un reguero de vidas perdidas y, al mismo tiempo, ha vaciado las instituciones de contenido, creando desconfianza hacia ellas mientras se instalaban mecanismos internacionales en su lugar, sin que, por el contrario, el crimen organizado haya perdido un ápice de su fortaleza.

Es imprescindible diseñar un plan integral con acciones complementarias en distintos niveles, actualizado regularmente, abriendo espacios de participación activa a la sociedad civil

¿Qué tipo de acciones podemos acometer entonces en el marco de esta Estrategia para tener un impacto sobre el narcotráfico y el crimen organizado? No cabe duda que es imprescindible diseñar un plan integral con acciones complementarias en distintos niveles, actualizado regularmente, abriendo espacios de participación activa a la sociedad civil.

No obstante, por cuanto se refiere a la respuesta policial-judicial, en primer lugar, entiendo que el objetivo debe ser el que nos indica la Estrategia de Seguridad Nacional, cambiando la manera de medir los éxitos. La experiencia nos dice que no podemos conformarnos con la aprehensión de droga, lo verdaderamente importante es desmantelar organizaciones criminales, a través de condenas y del estrangulamiento de sus recursos financieros. Este objetivo sólo es posible si fortalecemos la cooperación policial y judicial a nivel nacional y al mismo tiempo, incrementamos la eficacia los mecanismos correspondientes, que ya existen, a nivel internacional.  

Si nuestra mirada se dirige a las organizaciones criminales de narcotráfico, priorizando nuestros recursos, es imprescindible hacer una reflexión sobre los procedimientos judiciales iniciados contra estos entramados criminales. Basta con acudir a la Memoria de la Fiscalía General del Estado de 2017 para advertir el notable descenso en el número de procedimientos incoados por los Juzgados Centrales de Instrucción por narcotráfico⁴. Para entendernos, estos serían los procedimientos que tendrían por objeto organizaciones criminales de narcotráfico en el contexto de las competencias de la Audiencia Nacional⁵.

¿Cómo podemos entonces entender el incremento en incautaciones y el correlativo descenso en el número de procedimientos judiciales relacionados a organizaciones criminales de narcotráfico? ¿Puede ser el caso que no se dediquen los recursos suficientes a investigaciones complejas para desmantelar organizaciones criminales y se ‘mida’ el éxito en términos de toneladas? ¿O sencillamente, ese descenso obedece a que la mutación de las organizaciones criminales, su fragmentación, limita la actuación de la Fiscalías Antidroga y de los Juzgados Centrales de Instrucción?

Algunas propuestas para el Plan de Acción contra la droga:

- En el contexto internacional, resulta evidente la necesidad de recurrir a las entregas controladas, así como a hacer uso de plataformas inter-regionales, como la Red de Fiscales Antidroga de Iberoamérica, que, basadas en la confianza y en la especialización, garantizan la comunicación, el intercambio de información y la coordinación en las investigaciones transnacionales.

- Llenar los espacios de poder de institucionalidad, a través de una mayor presencia de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en aquellas áreas geográficas en las que el narcotráfico ha ganado tanto visibilidad como generado formas de vida altamente remuneradas.

- Fortalecer y agilizar la respuesta judicial pese a la complejidad que requieren las investigaciones que tienen por objeto la delincuencia organizada.

- Favorecer la especialización, aprovechando la experiencia de órganos judiciales como la Audiencia Nacional o la Fiscalía Especial Antidroga, y de las unidades especializadas de policía.

- Impulsar la persecución del blanqueo de capitales en todos sus estadios, fortaleciendo las unidades especializadas de investigación con la dotación de recursos necesarios, agilizando su enjuiciamiento e imponiendo sanciones proporcionadas y eficaces, como una de las claves de cualquier estrategia que pretenda abordar el crimen organizado, privándole de sus recursos financieros⁶. 

Notas

1. Resulta interesante la reacción de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD /UNODC) que subraya la importancia de responder al problema de las drogas en el marco definido por las convenciones internacionales. 

2. Otras tendencias están relacionadas con la importancia de las drogas sintéticas o el uso de la darkweb como mercado en alza para la difusión de las sustancias estupefacientes.

3. Esta Estrategia debe ser desarrollada a través de dos Planes de Acción, de 2017 a 2020 y de 2021 a 2024, respectivamente, a través de la identificación de distintas acciones y de los actores correspondientes para ejecutarlas, para, en última instancia, alcanzar sus objetivos.

4. Como afirma la Memoria “se mantiene la progresiva disminución de procedimientos incoados -circunscritos los datos a las diligencias previas, que son las auténticas incoaciones– por los Juzgados Centrales de Instrucción, que pasaron de 237 en 2005 a 239 en 2006, 212 en 2007, 199 en 2008, 155 en 2009, 121 en 2010, 113 en 2011, 101 en 2012, 87 en 2013, aumentando a 104 en 2014, pero disminuyendo nuevamente a 88 en 2015, y a 89 en 2016”.

5. Artículo 65 1º d de la Ley Orgánica del Poder Judicial atribuya a la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional la competencia para el enjuiciamiento de las causas por delitos de “tráfico de drogas o estupefacientes, fraudes alimentarios y de sustancias farmacéuticas o medicinales, siempre que sean cometidos por bandas o grupos organizados y produzcan efectos en lugares pertenecientes a distintas Audiencias”.

6. No podemos olvidar el informe del Grupo de Acción Financiera Internacional en 2014 cuando señalaba que en España “el nivel relativamente reducido de las sanciones que se imponen actualmente por este delito constituye una deficiencia, como también lo es la limitada capacidad del sistema judicial para tramitar casos complejos de blanqueo en un plazo razonable”. 

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Ignacio de Lucas es fiscal antidrogas de la Audiencia Nacional.