De los varios parteaguas que dividen a la Unión Europea, la falla geográfica que separa a los países del norte (y del este) de los del sur se ha hecho especialmente áspera en estas últimas semanas. Como es bien sabido, el conflicto gira en torno a la respuesta que haya de darse a la gravísima crisis sanitaria y económica causada por la epidemia del coronavirus, siendo particularmente divisiva la cuestión de cómo y quién haya de pagar el coste de la emergencia y, sobre todo, de la ineludible reconstrucción posterior. 

Los gobiernos de Italia y España parecen exigir un gran plan común de relanzamiento, a lo que sabemos se oponen frontalmente los regidores capitaneados por los líderes alemanes y holandeses, quienes sostienen que debe preservarse la absoluta separación entre los tesoros nacionales. O lo que es lo mismo, coordínese la respuesta, pero desde la independencia fiscal de cada Estado prevista en los Tratados constitutivos de la Unión Europea. 

Un plan B de salida del euro creíble es la única baza negociadora seria de la que disponen los países de Europa del Sur

El Consejo Europeo del 27 de marzo terminó aparentemente sin siquiera el atisbo de un acuerdo. Sin embargo, a las veinticuatro horas de la reunión, el diario EL PAÍS publicó extensos extractos del debate que daban fe del enconamiento de la discusión, pero a partir de los cuales, el citado diario concluía que “el espacio entre Merkel y Sánchez es la zona de aterrizaje del acuerdo”. En particular, se hacía mención de una fuente diplomática que sostenía que “esa zona apunta a una reinterpretación de las normas del MEDE [el Mecanismo Europeo de Estabilidad] para adaptarlo a una crisis que no es fiscal sino coyuntural”. Algo muy parecido a la idea puesta en circulación por el primer ministro italiano Conte en una entrevista al Financial Times el 19 de marzo, en la que abogaba por lograr el objetivo que pretenden los países del sur (mutualizar la deuda) a través del instrumento propuesto por los países del norte (el MEDE).

Para entender por qué esa fórmula o bien es una entelequia o bien conduce a un resultado rotundamente contrario al interés de Italia y España (y a nuestro juicio, del europeo) es necesario ser conscientes de qué es el MEDE, y de cuál es el marco jurídico en el que el mismo opera. Cuatro observaciones son pertinentes.

Primera, el fundamento jurídico del MEDE es el artículo 136.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. En este precepto, conviene tenerlo presente, no sólo se contempla la creación del MEDE como estructura institucional al margen de la Unión Europea (lo que pone entre interrogantes, entre otras cosas, la obligación de solidaridad inscrita en el artículo 222 TFUE), sino que se impone que las ayudas financieras que se concedan a través del mismo estén sujetas a “condiciones estrictas”. Esto último significa que los préstamos sólo pueden otorgarse a cambio de transferir el poder de decisión sobre la política económica nacional de los deudores a manos de los acreedores, en el marco de los llamados Memoranda of Understanding de tan ingrata memoria en Grecia, Irlanda o Portugal. Traducido al castellano, oxígeno fiscal (a cuentagotas) a cambio de soberanía. Por tanto, el uso del MEDE sin condicionalidad (como parecen pretender los gobiernos italiano y español) sólo sería posible tras una reforma del texto del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, algo imposible de llevar a cabo en diez o quince días. Proceder como si en el Artículo 136.3 no se cualificase la condicionalidad implicaría, como señala el jurista Alessandro Mangia, arriesgarse a que cualquier Estado (¿Holanda?) impugnase una decisión tal ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Que tendría difícil ignorar no sólo la literalidad del Artículo 136.3 TFUE sino su propia jurisprudencia previa, que hace de la condicionalidad un verdadero meta-principio del derecho de la Unión Europea (Sentencia Pringle, en especial párrafo 137). 

Segunda, aun si se encontrase una fórmula mágica que permitiese salvar el escollo del Artículo 136.3 TFUE, es fundamental observar que las condiciones a las que se sujetan los préstamos del MEDE no sólo pueden variar a lo largo de la vida del crédito (como prevé el artículo 7.5 del Reglamento 472/2013 de la Unión Europea) sino que el hecho de que la “asistencia” se conceda por entregas, o dicho de otro modo a plazos, garantiza que los acreedores tendrán durante todo el tiempo que dure el préstamo el poder no sólo jurídico, sino también económico, de variar sus condiciones cada seis meses. El deudor sólo puede negarse so pena de renunciar al oxígeno fiscal del que depende, a menos que se acuerde la reforma inmediata del citado precepto (quizás una forma útil de someter a prueba la solidez de la voluntad de los gobiernos del norte). O dicho de otra forma, no se trata sólo de persuadir (si se nos permite por un momento personalizar) a Ángela Merkel y a Mark Rutte, sino de seguir convenciendo durante años a todos y cada uno de sus sucesores de la bondad de préstamos MEDE sin condiciones. Algo que no es realista. Hay quien sostiene a este respecto que la opinión alemana y holandesa está destinada a cambiar cuando los efectos del coronavirus se sientan plenamente en la Europa del Norte. Este tipo de consideraciones son un tanto arriesgadas. Ni nadie puede saber qué incidencia acabará teniendo el virus en cada país (en este sentido, no sólo no cabe descartar que nuestros socios europeos hayan tenido el acierto o la suerte de atajarlo con anterioridad, sino augurarlo, porque ello supondrá que se habrán salvado vidas humanas), ni es obvio que un impacto más alto cambie el sentido de la opinión pública en lo que concierne a la condivisión de los costes económicos de la reconstrucción. Si la crisis fuese finalmente profundamente asimétrica, el retorno a la condicionalidad “dura” sería más probable. 

Tercera, la renuncia a la soberanía implícita en el MEDE es más que probable que se extienda a la ley aplicable a la deuda emitida. En los “rescates” anteriores, se obligó a que la “nueva” deuda fuese emitida sujeta al derecho inglés (pese a que el Reino Unido no fuese miembro de la Eurozona). Tras el brexit, el MEDE ha optado por obligar a sujetar las emisiones de los Estados deudores a la ley de Luxemburgo. En ambos casos se trata de prevenir que el deudor en ejercicio de su soberanía altere las condiciones de las obligaciones. La consecuencia de esta práctica es que todo Estado que recurre al MEDE ve mermada su opción de recuperar su soberanía monetaria, incluso si abandona la Eurozona, dado que en tal caso se enfrentaría a una montaña de deuda en moneda extranjera sin posibilidad de redenominarla en la nueva divisa nacional. Entiéndasenos bien: no estamos afirmando que el Italexit o el Spanexit sean opciones tentadoras en circunstancias como las actuales que ponen a prueba no sólo la cohesión social, sino la capacidad social de mantenimiento del orden público. Lo que estamos recordando es que un plan B de salida del euro creíble es la única baza negociadora seria de la que disponen los países de Europa del Sur (como ha señalado Wolgang Münchau en el Financial Times esta misma semana). Endeudarse con el MEDE supone renunciar a ella, incluso si la misma fuese coordinada con otros Estados de la Eurozona.

Hace falta más. Ese “más” deber ser el poder ilimitado de compra del Banco Central Europeo, el único capaz de garantizar que los Estados se endeudan a tipos que no pongan en riesgo su solvencia

Cuarta, el recurso al MEDE es, en realidad, sólo un medio con el que alcanzar un fin, que no es otro que el de la conversión del Banco Central Europeo en el comprador de último recurso de la deuda pública de los Estados europeos en dificultades fiscales. Y es que el MEDE por sí solo no basta para afrontar la crisis. Si se dispusiera de toda su capacidad de endeudamiento, se pondrían a disposición de la Eurozona 440.000 millones de euros. Una cifra considerable, pero manifiestamente insuficiente para asegurar siquiera la refinanciación de la deuda pública italiana y española, no hablemos ya de la Eurozona en su conjunto. Hace falta más. Ese “más” no puede ser otro que el poder ilimitado de compra del Banco Central Europeo, el único capaz de garantizar que los Estados se endeudan a tipos que no pongan en riesgo su solvencia (restableciendo así en Europa una función básica de un banco central). Es éste el punto en el que se hace relevante recordar que el famoso “todo lo que haga falta” (whatever it takes) de Draghi abrió potencialmente la puerta a la compra de deuda pública de los Estados de la eurozona (pese a lo dicho en el artículo 123.1 TFUE) siempre que el Estado titular de la deuda estuviese siendo “asistido” por el MEDE (y por tanto, sujeto a un programa de condicionalidad estricta). Se asume que, si se consigue salvar el escollo del MEDE, se abrirán las puertas del BCE, y por tanto, la posibilidad de financiar de forma ilimitada los inevitables déficits públicos durante el período de reconstrucción. Pero, razonando de ese modo, se olvida la medida en la que el conflicto abierto entre órganos europeos y órganos alemanes en torno al whatever it takes sólo se apaciguó cuando el Tribunal de Justicia de la Unión Europea insistió en la sujeción a condicionalidad estricta tanto de los préstamos del MEDE como de las acciones del BCE. Eludirla mediante un MEDE “descafeinado” implicaría reabrir una puerta que, además, sólo está entornada (la publicación de la decisión del Tribunal Constitucional Alemán sobre el quantitative easing, prevista para el 24 de marzo, ha sido pospuesta al 5 de mayo). Dado que quienes efectivamente compran la deuda pública son los bancos centrales nacionales, una decisión en tal sentido podría conducir a un veto por parte del Bundesbank, algo que de por sí haría imposible un “MEDE blando”.

Es por ello que (1) el recurso al MEDE sin condiciones es imposible con los actuales tratados en la mano; (2) aun si se concediesen préstamos “blandos”, las exigencias podrían volverse duras con el paso del tiempo; (3) tomar prestado dinero del MEDE conduce a renunciar a una eventual recuperación de la plena soberanía monetaria, perdiéndose de ese modo el único “triunfo” que queda en la mano de los países de la periferia de la eurozona; (4) los medios de los que dispone el MEDE son insuficientes, y deben ser complementados por la intervención del Banco Central Europeo, que a su vez sólo es posible bajo condicionalidad estricta.

¿Supone todo ello una condena al pesimismo nostálgico? No a nuestro juicio. Pero se impone un realismo sin concesiones a todo tipo de europeísmo naïve.

O hay un plan de relanzamiento en el que se pongan en común los riesgos y los medios de protegerse, o la UE estará condenada a ser una prisión en la que los perdedores serán los ciudadanos menos favorecidos

A corto plazo, es fundamental que seamos conscientes de ello, hay que exigir la compra masiva de deuda pública por el Banco Central Europeo. Es cierto que no fueron felices las declaraciones de Christine Lagarde del 13 de marzo. De igual manera, hay que tener bien presente que las medidas adoptadas cinco días más tarde, en concreto el programa temporal de compras de emergencia en caso de pandemia, en contra de la alegría un tanto ingenua de muchos, beneficia de forma desproporcionada a los bancos alemanes y franceses. Eppur si muove. El día 25 de marzo el BCE eliminó las ratios que debe mantener en la compra de deuda pública de los Estados miembros en el nuevo programa de quantitative easing, con lo que puede intervenir de forma asimétrica en favor de los Estados más necesitados. De este modo, sin embargo, sólo se gana tiempo, entre otras cosas, porque la deuda que adquiere el BCE es la emitida corto plazo; un cambio de criterio del BCE provocaría un rápido cambio en la situación. 

Por ello, a medio plazo, es necesario que afrontemos sin rodeos los términos del conflicto. O hay un plan europeo de relanzamiento de la economía europea en el que se pongan en común no sólo los riesgos (como ya se hace en el mercado y en la moneda únicas), sino también los medios de protegerse frente a ellos (como se está sugiriendo en estas horas, por ejemplo a través de un seguro de desempleo común, si bien el monto debe ser muy superior a 100.000 millones de euros para que surta efecto), o la unión económica y monetaria estará condenada a ser una prisión en la que los perdedores no serán tanto los países del sur en su conjunto, como los ciudadanos menos favorecidos. Ese plan no es ni puede ser el MEDE. En estas circunstancias endemoniadas, el verdadero federalismo no es el de quien cree en los consensos que favorecen a los más fuertes, sino el de quien es capaz de imaginar cómo valerse de los medios realmente disponibles para evitar repetir los errores del pasado.

--------------------

Marco Dani es profesor en la Universidad de Tentro (Italia).

Agustín José Menéndez es profesor de la Universidad Autónoma de Madrid