No existe una doctrina del federalismo. Este es más bien una orientación flexible de la vida política. El federalismo no tiene dogmas, tiene solo principios inspiradores como la división de poderes orientada a la pluralidad, la libertad y la responsabilidad. Sólo tiene una condición básica. El Estado federal, a diferencia de la federación y la confederación, es una forma de Estado unitario. Reconoce una soberanía, pero la reconoce siempre y también fragmentada. En este sentido es la manifestación más precisa de la división racional de poderes que caracteriza a la Constitución mixta que fue elaborando la tradición republicana como base normativa. 

Esta tradición siempre ha defendido la unión política frente al espíritu de facción, pero lo ha hecho bajo premisas que no son dogmáticas ni irreversibles. La unión política es para ella consecuencia de la unión civil previa y no resultado del pragma de poder, con sus intrínsecas violencias. Por eso, el federalismo ha deseado dotar de instituciones políticas unitarias a aquellas poblaciones que están intensamente conectadas por su vida social. En este sentido, el federalismo sigue la doctrina societas civilis sive res publica. 

Montesquieu habló del federalismo como la solución de un problema, no como una doctrina teórica. Era para él la manera de disponer de la fuerza de la unidad sin perder la libertad de la diferencia

Esa intensidad de conexión de la vida social puede darse desde el punto de vista geoestratégico (por padecer peligros comunes, como Suiza), religioso (por defender un sentido parecido de la libertad religiosa, como el Reino Unido, frente al mundo católico), o económico (por tejer un espacio económico único, interconfesional como en los Países Bajos). Pero, sea cual sea el fundamento del vínculo civil, ha de tener un profundo significado político. Lo decisivo es que la unidad política reconoce la continuidad social y no la crea a partir de un centro de poder. El federalismo es una forma expansiva de la unidad política porque sirve a la naturaleza expansiva de la sociedad civil, y por eso es contraria a la forma imperial. Esta expande un gran centro de poder con fuerte capacidad homogeneizadora que sirve a élites centrales exclusivas. El federalismo une poblaciones sin crear ese centro de poder capaz de eliminar las diferencias. 

Por eso Montesquieu habló del federalismo como la solución de un problema, no como una doctrina teórica. Era para él la manera de disponer de la fuerza de la unidad sin perder la libertad de la diferencia. Por eso el federalismo es internamente democrático. Reúne lo que Maquiavelo llamó los dos humores políticos fundamentales, el espíritu de grandeza de las aristocracias y el espíritu de la libertad y la igualdad del popolo minimo. Con el tiempo, la constitución mixta tradicional, que era una síntesis de la unidad de la vieja monarquía, la virtud de la vieja aristocracia, y la libertad e igualdad del pueblo de la democracia, se concretó en la posición federal. Eso es lo que se estabilizó en la constitución norteamericana. 

Una de las justificaciones que los federalistas americanos lanzaron contra los pensadores confederales fue que la creación de un gran espacio político federal era la mejor manera de impedir la formación de oligarquías provincianas, miopes y acomodadas, incapaces de liderar y dinamizar la sociedad, de entrar en una competencia sana, como aspirantes a regentar indefinidamente sus escuálidos monopolios de poder. La cláusula que mantenía abierta la posibilidad de luchar contra esas élites provincianas era la rotunda expresión We the People. Para eso la unidad era importante. El principal argumento de los confederales era que crear un gran centro de poder reinventaría las viejas monarquías. Y tenían razón en algo: lo peor que puede pasarle a un pueblo es construir un centro de poder unitario que además se base en una oligarquía local, con todos sus defectos. Ese imperio con mentalidad provinciana era lo que querían evitar todos, federales y confederales. Es el mal mayor. 

Por supuesto, el problema al que el federalismo quiere dar solución tiene dos planteamientos diferentes. Uno, el originario, llevó a Suiza, al Reino Unido, a las Provincias Unidas, a los Estados Unidos. Se trataba de unidades políticas previas que deseaban unirse para su beneficio mediante un acto de libertad. Por lo general, en ese acto se constituye una asamblea o parlamento común al que se entrega la posibilidad de organizar la evolución histórica de la unidad, de forma que aquellas unidades formadores mantengan un equilibrio de poder. Si este equilibrio no se mantiene ni se garantiza, si una parte recibe una injusticia clara, permanente, irreversible, entonces tarde o temprano habrá inclinaciones a romper el pacto inicial mediante una separación, que será desde luego traumática. Romper una soberanía unitaria implica romper la continuidad de la vida social, pero si esta ya está rota por injusticias previas irreparables, entonces quedarse en la unión sería igual de traumático. Sin embargo, no se podrá invocar un derecho de secesión propiamente dicho. Esto es un oxímoron. La secesión siempre es peyorativa para la tradición federal. En el caso descrito sólo se podrá invocar la voluntad política originaria. Este podría ser el caso de Escocia, por ejemplo.

Los que deseen separarse en estos casos no pueden poner su causa en el derecho positivo de autodeterminación, pues el derecho positivo fue entregado a la unidad, que también fue autodeterminada. Las veces que hemos visto defender la ruptura del pacto federal, los defensores de la ruptura han puesto su causa en Dios, en la ley natural o en todas esas expresiones que en el fondo describen la desnuda voluntad política originaria. Si esta voluntad política reúne a la totalidad del pueblo, por estar sostenida por la percepción fundada de una injusticia general, profunda, esencial e irreversible, entonces seguirá su marcha según la cláusula republicana “lo que a todos afecta a todos concierne”. En este caso la constitución federal no puede resistirse a la ruptura sin abandonar su espíritu republicano y convertirse en alguna forma de tiranía explícita. Si el espíritu de ruptura se fundamenta en la defensa de privilegios oligárquicos de una de las unidades federadas, entonces no podrá presentarse como una causa justa universal y la justicia estará del lado de la unión federal, que podrá negarse a la ahora considerada injusta secesión con todas sus fuerzas, sin perder para nada el espíritu de su constitución republicana. Es lo que pasó con los Estados Unidos de América. La secesión se basaba en defender el derecho de unos oligarcas sureños a esclavizar seres humanos. 

Los defensores de la ruptura del pacto federal han puesto su causa en Dios, en la ley natural o en todas esas expresiones que describen la desnuda voluntad política originaria

Este es el primer planteamiento del problema. Luego está el segundo. Se trata de Estados constituidos por actos no de libertad, sino de poder. Son viejos Estados de raíz patrimonial, expansiva, con aspiraciones imperiales, que han protagonizado procesos evolutivos complejos sin actos plebiscitarios, sin formación de parlamentos unitarios ni libre representación política más o menos democrática. Estos Estados han unido poblaciones y han generado homogeneidad en grado diferente. Cuando son muy eficaces, generan lo que Tocqueville llamó despotismo, eliminando todas las instituciones intermedias, tradiciones, constituciones territoriales, libertades, parlamentos y derechos locales, y centralizando de forma intensa la dirección política. La sociedad civil que al final forman es unitaria, pero la expresión política de la misma es muy limitada, sesgada, parcial e injusta, reduciendo las relaciones entre el centro y las poblaciones a pura administración. El caso prototípico es Francia. España, que fue su modelo en el siglo XVI, siguió una evolución similar, pero limitada en sus efectos.

Sin embargo, cuando el Estado no es tan fuerte, ni victorioso en sus batallas históricas, la vida histórica de las poblaciones integradas, y la fuerza obstinada de la melancolía de la pérdida, resulta extraordinariamente resistente al poder central, sobre todo cuando este se instala en una superestructura ajena, que jamás se atrevió a ser refrendada por el conjunto de la ciudadanía ni por sus representantes libres. Y en todo caso, la conciencia inextirpable de la libertad y el sentido poderoso de la justicia, las bases antropológicas del republicanismo, no permiten pasar por alto ininterrumpidamente la falta de legitimidad de un Estado que se basa en meros actos de poder. 

En efecto, todo Estado siempre se acaba encontrando con un dilema. Para competir como poder con otros poderes estatales tiene que modernizar la sociedad civil, y sin embargo hay escasas posibilidades de que una sociedad civil moderna no quiera exigir un nivel de representación política adecuado. Así que, tarde o temprano, será ineludible, por muy centralizado que sea el poder del Estado, que sus poblaciones reclamen un nivel de representación política capaz de garantizar su sentido de las cosas, sus viejas instituciones, su lengua, su cultura, sus intereses. La clave es si ese Estado estará en condiciones de resolver el problema que plantea esa conciencia democrática evolucionando hacia un sentido federal real. En mi opinión, si no lo hace, sólo podrá contener esta evolución general de la forma Estado hacia una democracia federal, norma general de la forma política, si repite una y otra vez actos de poder que, con el tiempo, tendrán que ser crecientemente violentos conforme crezca la conciencia democrática. Nuestra Guerra Civil de 1936 fue un ejemplo de ello.

Hay Estados que logran resolver ese problema tras muchas tragedias. Por ejemplo, Alemania. Pronto se comprendió que, mientras que Prusia existiera como Estado, todo su federalismo sería deficitario. Hay otros que, a pesar de tener una historia continua de actos violentos para imponer la unidad, no lo logran, por ejemplo Rusia. Son por lo general Estados imperiales, o hegemónicos, que no han logrado hasta muy tarde, y de forma muy imperfecta, la implementación de estructuras democráticas. El Estado español es de un tipo muy peculiar. Cada vez que ha conocido una situación de debilidad del poder central, ha generado procesos de reactivación de poderes locales anclados en viejas experiencias históricas. Lo hizo en 1808, en 1833, en la 1846, en 1872, en 1931, en 1975. Todo eso permite hablar de un continuo histórico federalizante solo roto por actos de poder, de fuerza y de violencia, excepto el último que condujo a la constitución de 1978. Ese devenir histórico es fruto de la lejanía del poder central respecto a las poblaciones, y se debe a su carácter superestructural, a su desconfianza de la ciudadanía y a la ausencia de procesos democráticos. Sólo en 1978 una constitución española se sometió a referéndum democrático.

Cada vez que el Estado español ha sido conocedor de una situación de debilidad del poder central, ha generado procesos de reactivación de poderes locales anclados en viejas experiencias históricas

Por lo general, este tipo de procesos impulsados por poderes centrales sin prestigio ni legitimidad social son catastróficos e indecidibles. El poder central no tiene suficiente fuerza ni prestigio para producir homogeneidad y las poblaciones periféricas no generan suficiente virtud política para unirse bajo un liderazgo alternativo, ni poseen fuerza política para oponerse a los poderes centrales, a los que erosionan sin producir alternativas. Así las cosas, los procesos modernos de esos Estados no se estabilizan ni desde el modelo de Estado central ni desde el modelo federal. Italia es un caso parecido a España en este sentido. Con ello, los procesos modernos de construcción de una sociedad civil dinámica, fuerte, creativa y amplia se dificultan y, en su lugar, emergen procesos de oligarquización de la vida histórica, con élites poco creativas, cada una fortalecida en su cantonalismo, aunque uno de ellos sea el central; una veces más senatoriales y burguesas, otras más tradicionales, otras más funcionariales, pero nunca plenamente abiertas, competitivas, e interesadas en la dinamización social y en la capacidad de integración equilibrada. En realidad, conocen un déficit de solidaridad, fruto de una historia que no ha dado oportunidad a experiencias claras de cooperación ni de defensa mutua. 

En este esquema, el proceso de centralización no es expansivo, sino contractivo. El proceso de las periferias por su parte es más reactivo y resistente. Lo lógico es que, cada población centrada en sus propios intereses, entregue parte del territorio al abandono, sin compromisos comunes fuertes. Los desequilibrios entre centro y periferia, entre campo y ciudad no cesarán de crecer, produciendo desigualdades de todo tipo. En esos procesos, contar con la fuerza del Estado y su aparato es siempre una ventaja para los procesos de centralización económica. Este esquema, que es el español, viene agravado por una circunstancia decisiva. Frente al Estado español de otras épocas, el actual tiene una prehistoria determinante de cuarenta años de dictadura, un período muy largo en el que por fin el Estado salió de su aislamiento ancestral, se vinculó a procesos de modernización y capitalización muy fuertes, movilizó poblaciones masivas a lo largo del territorio y generó una homogeneidad como no existió nunca antes. En suma, la dictadura de Franco fue la primera gran revolución pasiva que ha conocido España, un proceso acelerado de modernización económica impulsado bajo la protección de poder temible, que acabó generando nuevas élites y nuevas formas de socialización. Así se impulsó por primera vez una cierta sociedad civil interconectada productiva y afectivamente. Sin embargo, este proceso, que resultó exitoso en lo económico y en lo social, con generación de clases medias interlocales y con ascensores sociales únicos en la historia de España, chocó con un déficit de legitimidad político innegable e insuperable. Por eso la Transición depositó la confianza en élites políticas casi por completo ajenas al franquismo. Este fue el destino de una dictadura que cosechó ciertos éxitos económicos, pero que mantuvo a la ciudadanía en una minoría de edad política. Sin embargo, la fuerza del Estado era ya demasiado fuerte como para no absorber a estas nuevas élites en la defensa inercial del modelo previo. Poco a poco, los equilibrios iniciales logrados con Felipe González se rompieron y se intensificaron con los gobiernos Aznar. 

Así hemos llegado a la situación en la que nos encontramos. La Democracia del 78 no tocó los procesos de concentración de poder económico, que se han acelerado con la crisis, favoreciendo el dominio de las élites centrales, pero no pudo destruir a todas las élites políticas periféricas (lo logró en Andalucía y en Valencia, por ejemplo), pues vascos y catalanes se han demostrado parte de la constitución existencial española e imprescindibles para la gobernación del Estado. De este modo, con ese gran desequilibrio entre recentralización y necesidad de las naciones para el gobierno, no puede estabilizarse la situación política española. 

La Democracia del 78 no tocó los procesos de concentración de poder económico, que se han acelerado con la crisis, favoreciendo el dominio de las élites centrales

Y todavía hay algo peor: las élites centrales no ofrecen otra alternativa que reducir estas élites políticas periféricas a delegaciones propias, transformar su conciencia nacional en vida regional, y para lograrlo aspiran a impulsar una campaña de desprestigio del nacionalismo minoritario que incluso puede llegar a su criminalización. Estos hechos testimonian que su posición de centralidad económica no puede separarse de su posición política dominante dentro del Estado, como si no tuvieran otra salida que la huida hacia delante en el proceso de centralización. 

Cuanto más impulsan este proceso, más dejan de tener representación política en esas nacionalidades históricas, generando un círculo vicioso de difícil salida. Pues a nadie engaña la divisa de “libres e iguales” que se lanza desde el centro para desprestigiar las reclamaciones políticas de vascos y catalanes. Los que no somos ni una cosa ni otra, ni la tercera, sabemos que el modelo que se quiere instaurar tras esa divisa es el que se organiza desde el centro y cuyo verdadero significado es “iguales en la injusta desigualdad”. Pues mientras tanto, la diferencia básica que se impone no es tanto entre catalanes y el resto, sino entre el centro y los demás, por una parte, y del centro consigo mismo, por otra. 

Así las cosas, la única solución pasa por reequilibrar la concentración económica intocada desde la Transición, lo que significa reorientar todas las políticas del Estado desde el punto de vista del equilibrio territorial, que mientras tanto se ha tornado un problema endémico que no solo afecta a las naciones históricas. El federalismo así es una necesidad si se quieren resolver los problemas estructurales españoles del presente y modernizar en un paso más la débil y debilitada democracia española. Pero desde el punto de vista político no hay otra opción que pasar por él. Y ahí debemos ser claros. El Estado español no podrá considerarse completamente formado, ni librarse de su dramática historia, mientras no exista un acto de catalanes y vascos de libre aceptación de su pertenencia al mismo. Esto es, mientras el proceso de federalización iniciado en 1978 pacíficamente, propio del segundo modelo de federalismo de descentralización, se resuelva en un pacto libre de unidad, propio del primer modelo de constitución unitaria. Este proceso no era inevitable desde el principio. Lo ha hecho inevitable una política desequilibrada, incapaz de corregir sus propios excesos, continuadora de la estrategia franquista de regionalización de España y empeñada en un proceso de deconstrucción de naciones minoritarias y culturas históricas ancestrales.