Ramón Zallo (Gernika-Lumo, 1948) tiene una dilatada trayectoria académica como especialista en estructura, economía y políticas audiovisuales. Además de ser autor de numerosas obras de referencia en el ámbito de las industrias culturales y de la comunicación, ha participado activamente en el diseño de políticas culturales en la Comunidad Autónoma Vasca. Hemos analizado con él los detalles de la Ley General de Comunicación Audiovisual, que tras salir adelante en una polémica votación en el Congreso se aprobó definitivamente en el Senado el pasado 22 de junio. 

En marzo de este año señalaste que en la gestación de la Ley Audiovisual se notaba cierta debilidad de las instituciones públicas frente a las plataformas y los operadores de televisión. ¿Se ha confirmado esa sensación una vez aprobado el texto?

Así es. La nueva ley tiene la vocación –más allá de imponerles algunas obligaciones mínimas que vienen exigidas por la Directiva Europea de Servicios Audiovisuales de 2018– de no tocar en ningún momento los intereses de los operadores clásicos y de molestar poco a las nuevas plataformas. No se trata de una ley garantista de derechos de las personas usuarias –no están en el centro de la normativa–, ni es promotora de nuevos operadores y nuevos contenidos que multipliquen los prestadores de servicios en aras al pluralismo, sino simplemente de una normativa de tráfico audiovisual con señalamiento de unas pocas obligaciones de mínimos para los operadores vigentes. El texto concibe el ámbito audiovisual casi solo como negocio, y la RTV y la comunicación como mercancías, de las que solo hay que regular flujos entre los pocos actores (oligopolios) que quedan. 

La nueva ley encaja en la tradición privatizadora del espacio público

Encaja en la tradición privatizadora del espacio público, compartida por derecha e izquierda tradicionales, con una apuesta continua por el deterioro del lugar social del servicio público. Ni personas usuarias ni ciudadanía son el leit motiv de la ley. El Gobierno Sánchez ha terminado por contemporizar con las grandes plataformas –Netflix, Google, HBO, Facebook, Meta…–, que sugieren que si se les trata con delicadeza legal –o sea, no pedirles altas cuotas de pantalla europea, ni inversiones anticipadas en audiovisual en lenguas del Estado español comparables a las de la televisión generalista– se interesarán por implantar un HUB audiovisual en Madrid con vocación de suministro de imágenes a media Europa.

La ley sustituye a la que estaba vigente desde 2010, impulsada por el gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero. ¿Qué balance haces en cuanto a avances y retrocesos?

Un mal balance que confirma lo que advertimos en su momento el añorado Enrique Bustamente y yo. Entre 2010 y 2022, el duopolio en abierto se ha quedado con el 85% del mercado televisivo publicitario y Movistar+ es dominante en acceso de pago. RTVE va de crisis en crisis. Las autonómicas cada vez tienen un espacio más pequeño. Y ya no digamos las locales, casi desaparecidas, excepción hecha de Catalunya y Andalucía. El derecho de acceso y de participación de la ciudadanía en la comunicación social audiovisual no tienen desarrollos. Predominan los contenidos y series de ficción de origen transnacional con lo que el imaginario colectivo queda en sus manos a pesar de que las productoras se esmeran en hacer hoy una relevante producción propia incluso para las transnacionales. Las lenguas cooficiales son casi invisibles. 

Predominan los contenidos y series de ficción de origen transnacional con lo que el imaginario colectivo queda en sus manos

La primera versión de aquella ley seguía la línea del comité de sabios convocado a tal efecto. Sin embargo, la segunda versión, la que se aprobó, se plegó al lobby de las televisiones privadas, según declaraste en una entrevista. ¿De aquellos barros estos lodos?

Claro. De hecho, esa segunda versión la redactó en sus líneas generales la patronal privada de TV (UTECA) en interés propio. Hay relato en la tesis de Patricia Mani defendida en 2017 que explica cómo ocurrió. Mientras la primera versión –1ª legislatura de Zapatero– se acomodaba al informe del Comité de Sabios de 2005 sobre el Servicio público y a la Ley 17/2006, de la radio y televisión de titularidad estatal que fue su fruto, la 2ª versión fue una contrarreforma de hecho, que se produjo ya en la 2ª legislatura y pilotada por Teresa Fernández de la Vega que estaba en estrecha relación con UTECA. Zapatero le dejó hacer. 

La otra concesión fue eliminar la financiación mixta –presupuestos y publicidad– de RTVE, a pesar de que con ella y con la gobernanza democrática con que se dotó, TVE había vivido el cuatrienio más exitoso de su historia reciente en calidad y audiencia. Como esto no lo soportaron las privadas, la nueva Ley 8/2009, de financiación de la Corporación de RTVE, la excluyó del mercado publicitario dejando todo el espacio para las privadas y haciendo a RTVE dependiente de unos presupuestos públicos en recesión, sin capacidad de planificación y pendiente de la contribución –3% de sus ingresos– de las privadas y siempre con retrasos en el pago. El deterioro del servicio público fue alarmante y continuo durante toda la década siguiente que, además de coincidir con la Gran Recesión, reformó el modelo de gobernanza haciéndolo partidista en lugar de independiente. 

¿El equilibrio precario del Gobierno de Sánchez en esta legislatura ha influido en la tramitación?

Solo en parte. Lo llamativo es que a pesar de necesitar del voto de izquierda e independentista, ya el anteproyecto estaba muy alejado de esas posiciones. El acuerdo con ERC en relación a las lenguas cooficiales paliaba algunos aspectos –algún porcentaje de obligaciones para RTVE y un fondo para producción y doblajes en las CC.AA.– pero dejaba lo sustancial –servicios públicos, ámbito de aplicación, obligaciones de los prestadores...– como estaba. Fue un mal acuerdo del que ERC se arrepintió a última hora. Mientras la negociación de enmiendas –con pocas concesiones– con los grupos de Podemos, ERC, PNV, Bildu… iba por un lado, paralelamente había dos negociaciones ocultas y relacionadas. Por un lado, con el PP, para que se abstuviera y no hicieran falta los votos de Bildu y ERC. Y por otro lado, con UTECA que a última hora lograba el truco de magia del famoso “dicho prestador” del art 112.1. El PNV se conformó con lo poco que le dieron –no tocar EITB, eliminar las invasiones competenciales, retórica de diversidad lingüística con escasos cambios y poder disponer de normativa añadida–. El precio de esas negociaciones ocultas es una ley que el PP no se verá obligado a modificar de forma relevante, en caso de volver al Gobierno. PSOE y PP entendieron desde una filosofía que comparten, que la Ley era una cuestión de Estado y de poder, y no de derechos ciudadanos y de calidad democrática. 

La definición de productor independiente que hace la ley ha generado mucha polémica. ¿Se trata de una mejora técnica como dice el Gobierno o los productores independientes han entendido de forma correcta que el cambio les perjudica?

Las productoras vinculadas a Atresmedia se considerarán independientes cuando produzcan para Mediaset o Disney o Netflix, y viceversa

Las empresas productoras independientes lo han entendido muy bien. Fue una jugada que por poco cuela sin que nadie se diera cuenta y que el PSOE no quiso corregir en el trámite del Senado porque era fruto de un compromiso sibilino de última hora con UTECA. La ley limita la obligación de «no vinculación» con las empresas televisivas, exclusivamente respecto al prestador con el que se contrata, lo que permitiría que las productoras dependientes de televisiones y plataformas puedan considerarse como independientes siempre que contraten de forma cruzada con otros prestadores del servicio de comunicación audiovisual. O sea, las productoras vinculadas a Atresmedia se considerarán independientes –y se benefician de sus cuotas reservadas de financiación y pantalla– cuando produzcan para Mediaset o Disney o Netflix, y viceversa. Ello redundará en un salto cualitativo de la concentración de contenido alrededor del duopolio televisivo actual (Atresmedia-Mediaset), y de las plataformas a petición y streaming (Movistar+ y las internacionales). Se supone que es recurrible ante la justicia europea como fraude de ley que es respecto al texto y espíritu de la Directiva al calificar de “independiente” lo que solo cabe llamar como “producción dependiente cruzada”.

Las plataformas tendrán que invertir el 5% de sus ingresos en producción independiente. Es un porcentaje pequeño en comparación, por ejemplo, con Francia.

De partida, la diferencia es de 4 veces: Netflix, Prime Video, Disney+ y otras plataformas han de invertir entre un 20 y un 25% –en función de la velocidad de acceso para estrenos en pequeña pantalla 13 o más de 25 meses después desde que se estrene en las salas de cine– de sus ingresos en Francia para producción nacional y europea de cine o series. Dentro de ese 20-25%, el 20% debe ir para producción cinematográfica. Se respeta así la preferencia de las plataformas por las series, pero, a su vez, el 75% de las inversiones de las plataformas deben dirigirse a productoras independientes. Y las obras originales en francés deben representar el 85% de las inversiones en audiovisual.

Mientras en el Estado español el 3,5%  va a producción independiente, en el Estado francés es del 15-18,75%. Una media de 5 veces más

O sea, mientras en el Estado español el 3,5% (70% del 5%) va a producción independiente, en el Estado francés es del 15-18,75% (75% del 20-25%). Una media de 5 veces más. 

Los porcentajes también son más altos en Francia en relación a la producción en el idioma del Estado. Claro que en Francia ni las plataformas extranjeras (como en España) ni las TVs privadas y públicas (a diferencia de España) tienen obligaciones con las lenguas minoritarias. 

La mayoría del sector audiovisual que no está vinculado a los grandes grupos ha manifestado que el texto aprobado está lejos de la directiva europea que pretendía transponer y que recurrirán a instancias europeas para intentar recuperar el espíritu de esa directiva. ¿Qué opciones hay por esa vía?

Salvo caso flagrantes –y a mi juicio, solo la reinterpretación espuria de la producción independiente lo es–, la UE no se mete con las decisiones estatales sobre Directivas abiertas que los estados deben interpretar espacialmente por sus impactos en sus propias industrias culturales y la cultura audiovisual es un tema sensible de Estado. 

De todos modos, tú ya eras crítico con la propia directiva europea. ¿Por qué?

Hay un retroceso doctrinal europeo sobre la función social de las comunicaciones, en contraste con las teorías de los bienes comunes y de la función innovadora del Servicio Público. Es dominante la política de derechas. La UE lleva años y años temblando ante los GAFAM (Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft) y las multas que tardan en producirse no parecen ser disuasorias. Para cuando se intentan cobrar, los GAFAM ya están a otra cosa. 

La UE lleva años temblando ante los GAFAM (Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft) y las multas no parecen ser disuasorias

¿Qué papel ha jugado el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital y su titular Nadia Calviño en este proceso?

Es quien ha llevado la negociación a varias bandas y de paso se ha quedado con el estatus de Autoridad Audiovisual Competente a efectos reguladores, de supervisión, control y la potestad sancionadora para el futuro, por encima de la Comisión Nacional de los Mercados y Competencia (CNMC). Es una mala noticia. Los Ministerios son más propensos al chalaneo entre bastidores. A su vez, la CNMC, en lugar de una Alta Autoridad Independiente por el pluralismo, que es lo habitual en la UE, solo vigila que se cumplan las nada severas condiciones fijadas para el mercado. De nuevo se nota la confusa idea que de la democracia se tiene en el Estado español.

¿Cuáles son las consecuencias de esta ley en cuanto a regulación publicitaria?

Se ha cambiado poco –bebidas alcohólicas, esoterismo…– y a peor, al flexibilizarse la forma del cómputo aún más. En el art. 137 no se ha admitido el límite de 12 minutos por hora para la comunicación comercial como hasta ahora, y se sustituye por un máximo de 144 minutos entre las 6:00 y las 18:00 horas, y un máximo de 72 minutos entre las 18:00 y las 24:00 horas. O sea, según convenga puedes saturar de publicidad las franjas horarias que te convengan en la TV de mayorías. Tampoco se ha admitido en el art. 138.3 que en los programas infantiles las interrupciones publicitarias sean cada 60 minutos como reclamaban en el mundo educativo, sino que lo pueden ser cada 30 minutos.

No se ha admitido el límite de 12 minutos por hora para la comunicación comercial como hasta ahora

¿Cuál es el panorama de cara al futuro para las televisiones autonómicas con la nueva ley?

Las enmiendas por invasiones competenciales han hecho que no queden en posición tan marginal como en el anteproyecto. Pero la ley no las sitúa en el centro del sistema audiovisual, ni en condiciones de adaptarse al cambio tecnológico, sino en la periferia y condenadas a defenderse. Mientras a RTVE (art. 68.3) se le reserva a futuro “un máximo del 25% del espacio radioeléctrico disponible para el servicio de televisión de ámbito estatal, y un máximo del 35% del espacio radioeléctrico disponible para el servicio radiofónico de ámbito estatal”, no se hace algo similar con las RTVs autonómicas a pesar de que lo reclamó la propia CNMC para cada ámbito de cobertura. Es como si no fueran servicios públicos. Hay que anticiparse al reajuste previsible de la asignación del espectro ante la llegada del 5G y que primará a las TLC, mediante desplazamiento y empobrecimiento del espectro que quede para los sistemas de TV tradicional, masivos y de no pago y, sobre todo, de servicio público. A las CC.AA. se les acantona competencialmente en la FM y en la TDT. 

Más del 40% de la población vive en territorios con lenguas minorizadas. ¿Responde el texto aprobado a esa realidad?

En absoluto. El esquema sigue siendo de lengua común y de primera para el castellano, y lenguas no integrales y de segunda para las cooficiales, acantonadas en sus nichos respectivos y casi invisibles para el resto. Aunque ha mejorado algo respecto al anteproyecto en porcentajes exigibles a RTVE (15%), algunos reclamamos que ese 40% era el mínimo porcentaje de respeto a los habitantes de los territorios con lengua propia y se ha quedado, según los casos, y como resultado final: en cuota de pantalla de la TV lineal un 3,8%; y en a petición del 6%. En financiación de producción independiente en lenguas cooficiales se queda en 0,63% para RTVE y en un 0,32% para las de a petición. No es gran cosa precisamente. 

Entre los tímidos avances que veías en el anteproyecto respecto a la anterior ley estaba que las mujeres ganaban algunos derechos en comunicación. Pero no parecen avances muy concretos y las enmiendas presentadas en esa dirección no se han incorporado al texto.

Define los derechos de la mujer en comunicación (art. 6), con algunas aplicaciones en el resto de la normativa –información sexista, publicidad, eventos deportivos, informe anual sobre su representación en informativos, registro de composición femenina en órganos de administración de prestadores en el 37.3.b–. En RTVE del 70% sobre el 6% de ingreso destinados a financiación de producción independiente, el 30% debe reservarse a obras dirigidas o creadas por mujeres (art. 118.2. a), o sea 1,26%. La Disposición Adicional 3ª relativa a producción audiovisual realizada por mujeres, ha mejorado pero se queda en el terreno del “fomento” del art. 151.1. b) y deja el desarrollo del tema para la convocatoria de ayudas con cargo al Fondo de Protección a la Cinematografía. Asimismo otras labores de fomento se dejan para el Plan Trienal de ordenación e impulso del sector audiovisual en el art. 149.1 b), a pesar de que se podía haber regulado ahora con carácter general. Queda por debajo de las demandas de la Asociación de Mujeres Cineastas y de los Medios Audiovisuales (CIMA) que exigía cuota femenina para todos los prestadores en emisiones, catálogos o financiación de obras audiovisuales. 

En cuanto a operadores, se deja el tema a la autorregulación de cada entidad comunicativa, con lo que los protocolos de igualdad se pueden aplazar sine die en muchos medios de comunicación. 

Teniendo en cuenta la velocidad en la que está cambiando el sector audiovisual, ¿crees que es una ley acorde con los tiempos?

Es normal que las leyes vayan por detrás de las realidades que primero tienen que detectar, luego entender y finalmente regular en beneficio de la colectividad y/o de parte. Solo que la celeridad tecnológica, la rápida emergencia de plataformas de alcance universal en todos los planos –vivienda, transporte, redes, comunicaciones– con gran capacidad de lobbying, los cambios en los usos y prácticas sociales y comunicativas y la desregulación neoliberal han creado una situación de emergencia y cada vez más dificultades para canalizar los procesos en curso. 

Ya la ley de 2010 no previó el desembarco de las OTT (Netflix, HBO), la deriva multiplataforma de los Google, el intercambio de vídeos, los influencers o el salto de la televisión de pago.

Hay una escasa regulación de los influencers –usuarios de especial relevancia se les llama– en las plataformas de intercambio de vídeos

Todo lo relativo a las plataformas audiovisuales en streaming y las plataformas de intercambio de vídeos y contenido generados por las personas usuarias… están regulados de forma muy liberal y temerosa, como con pinzas. Hay una escasa regulación de los influencers –usuarios de especial relevancia se les llama– en las plataformas de intercambio de vídeos. Se limita a temas de menores, dignidad y temas publicitarios y registro, sin obligaciones de promoción audiovisual ni de financiación. 

Incluso ya es vieja en lo relativo a ámbito de aplicación. Actualmente se tramitan en el Parlamento Europeo la Ley de Servicios Digitales y la Ley de Mercados Digitales que asumen, como es lo razonable, que en la era digital el ámbito de aplicación lo da el criterio de destino en el que residen las personas usuarias y no la sede central, de origen, del operador, y más en un Estado Único, lo que no hace bueno que las plataforma de streaming y de intercambio de vídeos con sede en el extranjero tengan obligaciones muy inferiores a los prestadores de ámbito interno, con los que a su poderío mundial se añade el regalo de esos mercados territoriales en los que operan con cartas marcadas, además de que dominan los mercados de mundo.