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El modelo de impuestos y protección social español tiene un escaso efecto redistributivo de las rentas, y el desmantelamiento que en los últimos años ha sufrido el sistema de prestaciones sociales lleva camino de reducir todavía más esa función. La situación corre serio riesgo de agravarse ante las previsiones de incumplimiento del déficit que las autoridades fiscales pronostican este año para la mayoría de las comunidades autónomas, que gestionan el grueso del sistema de bienestar, y la exigencia de nuevos recortes que eso puede acarrear. El diagnóstico y el pronóstico proceden de la Airef (Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal); es decir, de uno de los servicios de estudios del propio Gobierno de Mariano Rajoy.

En España el descenso ha sido constante con la excepción de un repunte puntual de 2008 que se recuperó entre 2010 y 2012

“El efecto redistributivo por regiones de la renta disponible estimado en España en los últimos años es del 17% aproximadamente. Este efecto era notablemente más elevado a final del siglo pasado y su disminución se debe fundamentalmente al descenso de la capacidad redistributiva de las prestaciones sociales”, señala José Marín, director de la División de Análisis Económico de la Airef en su estudio Redistribución de la renta per cápita de los hogares por regiones en España, que recoge cómo ese porcentaje superaba el 20% a principios de siglo.

El efecto redistributivo del sistema tributario y social supera el 50% en Francia y el 40% en Alemania, países que han experimentado un aumento desde 2005, y se sitúa por encima del 20% en Italia, donde el despegue de los primeros ocho años de este siglo se acentuó a partir de 2008 para llegar “hasta el 22% en 2013 por la contribución creciente de las prestaciones sociales”. Esos porcentajes son la parte de la renta media de las familias que estas reciben gracias a los instrumentos distributivos de las administraciones.

Por el contrario, en España el descenso ha sido constante con la excepción de un repunte puntual de 2008 que se recuperó entre 2010 y 2012. No porque se repartiera más o mejor, sino por el efecto combinado de desplome de los ingresos de las familias con el aumento de las transferencias a través del subsidio de desempleo en los primeros años de la crisis. “La diferencia fundamental en la capacidad redistributiva de los sistemas de impuestos y transferencias se debe al papel de las prestaciones sociales”, añade el informe, que recoge cómo la brecha con Francia ha pasado de veinte puntos a más de treinta en trece años.

La mayoría de las pensiones no contributivas no superan el umbral de la exclusión

¿Horizonte de nuevos recortes?

El dictamen, basado en un estudio de las fuentes tributarias y las estadísticas sobre condiciones de vida en esos cuatro países, recoge, entre otros datos, cómo fue variando entre 2000 y 2013 la renta media de las familias y la parte de ella que estas reciben vía servicios y prestaciones.

No obstante, no entra en aspectos cualitativos como los denunciados hace unas semanas por el Consejo Económico y Social, que se refería a la pobreza como “un problema de Estado, que compromete la cohesión social y el crecimiento económico, habiendo empeorado la situación en los recientes años de crisis económica y de empleo” –la mayoría de las pensiones no contributivas no superan el umbral de la exclusión--, ni tampoco en datos como los que recogía recientemente el Banco de España, según el cual casi diez millones de hogares españoles –el 52%-- solo han podido capear la crisis gracias a las pensiones y el subsidio de desempleo.

Y la ineficiencia del sistema es susceptible de empeorar a corto plazo, ya que otro informe de la Airef considera “improbable” o “muy improbable” que ocho de las quince comunidades autónomas cuyas cuentas ha estudiado –Aragón, Cantabria, Castilla-La Mancha, Catalunya, Extremadura, Murcia, Navarra y la Comunitat Valenciana-- vayan a cumplir los objetivos de déficit, lo que pone en el horizonte la exigencia de nuevos recortes a buena parte de las administraciones que gestionan el grueso del sistema de bienestar a través de la educación, la sanidad y la dependencia.

IRPF moderado y cotización regresiva

El informe de Marín califica de “moderado” –entre el 5% y el 7%-- el efecto redistributivo que en la práctica tiene el IRPF en España, al que califica de “progresivo” aunque, en la práctica, su tipo medio es del 10,6%, frente al 12,1% de Alemania y el 15,9% de Francia. Mientras tanto, tacha de “regresivas” las consecuencias del sistema de cotizaciones sociales --18,5% en España, 32,3% en Francia-- por su “contribución poco sustancial” al reparto de la riqueza, de “menos de dos puntos porcentuales en los últimos años”.

Esto último ocurre, entre otros motivos, por la existencia de topes mínimos y máximos en las bases de cotización, cuya eliminación llevan años reclamando los sindicatos, junto con la limitación de los cobros, como medio para garantizar la viabilidad del sistema de pensiones.

Por el contrario, anota que las llamadas “transferencias en especie” –ayudas al alquiler, cuidados médicos, educación, protección social y ocio, más cercanas al concepto de “bienestar material”- tienen “una influencia decisiva en la distribución más igualitaria de la renta” que llega a alcanzar el 15%, “sólo un punto porcentual menos que lo que contribuye el resto de las operaciones de redistribución de las rentas monetarias a través de impuestos, cotizaciones y prestaciones sociales”. Y estas llevan años sufriendo una poda en España.

La evolución temporal de la desigualdad en la distribución de la renta depende sobre todo de la desigualdad de la renta primaria o de mercado

Paralelamente, atribuye “el mayor impacto redistributivo” a las prestaciones sociales, que “ascienden al 40,8% en Francia, mientras que en Alemania, Italia y España están entre el 27% y el 30%”.  “La pendiente de regresión positiva en España e Italia está asociada al carácter contributivo de las pensiones, mientras que en Francia y Alemania predominan las prestaciones no contributivas, algunas de las cuales, además, se reducen conforme aumentan los otros ingresos de los perceptores”, añade, antes de señalar que “el impacto redistributivo de las prestaciones sociales en España se redujo a la mitad entre 1999 y 2008”: se mantuvieron estables, pero perdieron peso en relación con las rentas –del 22,4% al 15,2%-- ante el aumento generalizado de estas en los años de la burbuja y los bajos niveles de desempleo.

“La diferencia fundamental en la capacidad redistributiva de los sistemas de impuestos y transferencias se debe al papel de las prestaciones sociales”, indica el informe, que destaca que en 2012 “las contribuciones estimadas de las prestaciones sociales a la renta mínima garantizada implícitamente por los sistemas de protección social vigentes en 2012 fueran de 11.133 euros en Alemania y 8.490 euros en Francia, frente a 3.180 euros en Italia y 1.928 euros en España”. La renta media disponible fue ese año en España de 14.063 euros frente a los 19.593 de Francia, los 19.301 de Alemania y los 17.589 de Italia, lo que situó los “efectos redistributivos estimados” en el entorno del 50% en los dos primeros países, mientras caía por debajo del 20% en Italia y se desplomaba al 13% en España.

El documento apunta que “la evolución temporal de la desigualdad en la distribución de la renta depende sobre todo de la desigualdad de la renta primaria o de mercado”, que procede fundamentalmente de los menguantes salarios por los efectos precarizadores de la reforma laboral. “El sistema de impuestos y transferencias atenúa la desigualdad pero no la corrige”, añade.

Diferencias por comunidades

En España, la distribución de las competencias en asuntos sociales hace que la redistribución de la renta varíe de unas comunidades a otras, básicamente por las diferencias en el sistema de prestaciones.

Así, en el caso de Madrid, en 2013 la renta media primaria de un ciudadano fue de 20.661 euros, cifra a la que se añaden prestaciones por 4.315 y de la que hay que descontar 3.027 euros en IRPF y 4.217 en cotizaciones y añadir 184 en transferencias netas por otras vías. Eso deja la renta disponible en 17.548 que se eleva a 20.069 por el peso de las transferencias en especie, que ascendieron a 2.520.

La cuantía de esas transferencias varió ese año entre los 2.511 euros de la Comunitat Valenciana y los 3.599 del País Vasco, una dispersión que el informe considera “negativa desde el punto de vista de la igualdad de acceso de los españoles a estos servicios fundamentales, aunque es menor que la disparidad de las prestaciones sociales”.

Por el contrario, añade, el efecto redistributivo global de los impuestos sobre la renta, las cotizaciones y las prestaciones se ha situado en el entorno del 30% de manera homogénea.

Desde la crisis de 2008, la desigualdad de la renta primaria ha vuelto a aumentar hasta los niveles iniciales

Los recortes y el empobrecimiento acentúan la desigualdad

Este “era casi cuatro puntos porcentuales más alto a principios del período (…) pero se redujo en los años de fuerte expansión de la renta disponible entre 2004 y 2007. Con la caída de la renta disponible en la Gran Recesión el efecto redistributivo aumentó transitoriamente por encima del 30% en 2009, volviéndose a reducir en los dos últimos años, por las políticas de consolidación fiscal aplicadas”. Números mágicos: se trata de una cuestión de proporción, no de cantidad.

Las transferencias en especie, “las que más contribuyen a la estabilización de la renta ajustada”, alcanzaron “un máximo de casi 20 puntos porcentuales en 2009, que se redujo hasta situarse en un 18,2% en 2012”. La contribución relativa de estas transferencias a la redistribución de la renta “es igual de importante que la de la suma de todos los otros componentes del sistema de impuestos y transferencias”, señala.

Mientras tanto, “las prestaciones sociales, que fueron perdiendo peso desde el principio de la muestra hasta la crisis de 2008, han recuperado parte de su importancia hasta situarse por encima de los 11 puntos porcentuales en los últimos años”. En cambio, los impuestos corrientes sobre la renta, que llegaron a suponer 6,5 puntos porcentuales en 1999, han reducido su papel hasta los 4,6 en 2013, tras recuperarse desde un mínimo de 3,6 en 2010.

“Las otras operaciones de redistribución de la renta primaria nunca han tenido un efecto sustancial sobre la renta ajustada, aunque su contribución redistributiva, que era marginalmente positiva en los primeros años del periodo, pasó a ser negativa a partir de 2007 debido a la creciente regresividad de las cotizaciones sociales”, añade, antes de anotar que “desde la crisis de 2008, la desigualdad de la renta primaria ha vuelto a aumentar hasta los niveles iniciales, pero el sistema de impuestos y transferencias no ha elevado su capacidad redistributiva”, lo que ha acentuado las desigualdades.